【摘要】本文以上海海事法院2015年至2018年审理的海事赔偿责任限制基金案件为样本，对海事赔偿责任限制基金案件进行了统计分析及研究，得出现行基金设立及相关的债权登记、确权诉讼、基金分配程序中的不周延、不效率的具体问题，并以提升程序效率为导向，就相关法律规范的修改和细化提出可行性建议。

【关键词】海事赔偿责任限制基金 海诉法修改

 

海事赔偿责任限制制度系国际航运及各国海商法立法所特有。《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（以下简称“海诉法”）第九章及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国海事诉讼特别程序法＞若干问题的解释》（以下简称“海诉法解释”）、《最高人民法院关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》对海事赔偿责任限制基金的设立程序、利害关系人异议制度、债权登记与确权诉讼程序、基金分配程序等作了详细规定。

海诉法从出台至今已经近20年，司法实务界在适用海事诉讼特别程序法受理及审理海事赔偿责任限制基金及相应的债权登记、确权诉讼及清偿分配案件已经积累起了一定的经验，但也遇到了不少问题。现最高院已经开始海诉法的修订工作，适逢这样的契机，笔者以上海海事法院2015-2018审理26宗申请设立海事赔偿责任限制基金委样本，整理出程序法适用方面的问题，并且提出一些相应的法律修订的意见和建议供参考。本文使用的研究方法包括文献研究、统计分析及观察访谈。

 

一、海事赔偿责任限制基金程序运行之检视——以上海海事法院2015-2018年审理的案件为样本

2015-2018年，上海海事法院共审理26起设立基金的案件[1]，其中2015年有4起，2016年有4起，2017年有5起，2018年有13起，案件数量呈现逐渐递增之势。扣除在同一事故中设立多个基金的情况，2015年共有4起事故，2016年有4起，2017年有5起，2018年有8起，进入到诉讼视野的海上重特大事故也呈现随年度递增之势，涉及的事故类型有碰撞、自沉、触损、集装箱落水等。

从结案方式上来看，在26起设立基金的案件中，有1起因不具备管辖移送其他海事法院处理，2起在设立基金阶段因各方和解撤回设立申请，法院裁定准许撤回申请，共有23起案件以法院裁定准许设立基金结案。23起案件中，有3起案件裁定生效后当事人放弃设立或未设立基金，因此共有20起案件成功设立了基金。

从基金类型上分，26起案件中，有24起系非人身伤亡类海事赔偿责任限制基金，有2起系人身伤亡类海事赔偿责任限制。成功设立的20起海事赔偿责任限制基金中，有1起为人身伤亡海事赔偿责任限制基金，19起为非人身伤亡海事赔偿责任限制基金；4起系在诉讼中设立，16起系在诉前设立。

 

从利害关系人是否提出异议上来看，23起裁定准予设立基金的案件中，共有13起案件利害关系人未提出异议，10起案件利害关系人提出异议，提出的异议包括（1）非海上运营风险，因此无权享受责任限制（2）申请人故意或明知可能而轻率的不作为，因此无权享受责任限制（3）利害关系人认为其索赔请求权基础系非限制性债权，因此申请人无权享受赔偿责任限制（4）对同一事故中赔偿责任限制限额的异议（5）法院无管辖权。10起异议案件中，仅有1起案件法院采纳了利害关系人关于基金限额的异议，但对于利害关系人有关申请人无权享受海事赔偿责任限制的异议，法院均以不属于审理范围为由驳回，基金设立率达到100%。

从基金设立案件的审理周期来看，法院受理设立申请后，平均需1个月时间在报纸公告基金设立的相关事项，并通知利害关系人在异议期内提交异议，如果利害关系人在异议期间内提交异议，法院一般会召集组织各方进行听证，并最终根据听证出具相关裁定。统计结果显示，如未有利害关系人提出异议，基金设立案件的审理周期多为1.5-2个月，如利害关系人提出异议，基金设立案件的审理周期多为2.5-3.5个月。23起准予设立基金的案件中，共有4起案件提出上诉，均维持原裁定，案件经历二审后审结周期延长至5-6个月。

从基金案件分配的时长来看，因部分案件缺乏相关分配的材料，无从统计。从基金设立到基金分配时间长短，视乎相关案件的处理难度及债权人数量，既有基金设立超过2年后再分配的，也有1年内完成分配的。

 

二、申请设立海事赔偿责任限制基金案件存在的问题简析

对上述基金设立案件及相关债权登记、确权诉讼案件的统计分析显示，上海海事法院受理的基金设立案件体量并不大，主要有以下几个方面的问题：

 

（一）管辖连接点多导致的“挑选法院”现象

海诉法及其司法解释已经确立了涉基金案件的集中管辖原则，简单概括即为1、在诉前设立基金的，应当向事故发生地、合同履行地、船舶扣押地法院提出。2、在诉讼中提出设立基金的，应当向最先立案的海事法院提出。3、在基金设立后，相关的海事纠纷均由设立基金的法院处理。

上述法律规则在适用时出现了以下问题：发生事故后，当责任人在其他海事法院涉诉（比如合同履行地法院），此时责任人向具备管辖权的事故发生地海事法院申请诉前设立基金，受理案件的该海事法院是否应当将案件移送至合同履行地海事法院？比如中燃公司申请设立基金一案[2]，责任人已经在大连海事法院应诉，但向事故发生地所在连云港海域具有管辖权的上海海事法院申请诉前设立基金，法院依据司法解释裁定将设立基金案件移送至大连海事法院处理，但上述处理并无直接依据的法律规范。又比如，上海海事法院受理的“华春19”轮光船租赁人设立基金一案，设立基金后，上海海事法院收到武汉海事法院的相关案件移送裁定，发现“华春19”轮光船租赁人在申请设立基金前已经就相关案件在武汉海事法院应诉，后因在上海海事法院设立基金，“华春19”轮相关货损案件均在上海海事法院处理。

上述情况系因设立基金的管辖法院连接点多，出现了当事人“挑选法院”的现象。诉前设立基金的管辖连接点有事故发生地、合同履行地、船舶扣押地，诉讼中设立基金的管辖连接点有被告住所地、合同签订地等，导致实践中责任人可选择对己有利的连接点管辖法院设立基金，出现“挑选法院”现象。另外，也正是因为管辖连接点多，案件分散，各海事法院之间信息的共享和一审、执行的衔接才显得尤为重要。如衔接不畅，设立基金所具有的相关案件管辖归拢的立法目的将不能实现。

 

（二）利害关系人异议程序的不经济

利害关系人异议制度中，司法资源的投入是大量的。首先，依据《海诉法》第 105条的规定，受理设立海事赔偿责任限制基金申请后的七日内应向已知的利害关系人发出通知，同时通过报纸或其他媒体发出公告。但实际操作中，法定的7天公告审查期间远远不够[3]。在对外发布通知和公告前，还需要完成以下一系列工作：审查案卷材料、通知申请人进一步补充材料并提供已知利害关系人名单、通知并等待申请人缴纳公告费用、与报社联系刊登公告事宜等。上海海事法院受理相关案件的数据显示，从受理案件到在媒体发布公告，平均所须时间为30天左右。至公告发布后，利害关系人如提出书面异议，法院须召集利害关系人举行听证，进行审理，最终出具民事裁定书。

问题是，投入了如此多的司法资源，利害关系人、申请人及法院均付出了时间及经济成本，但阻却基金设立的异议成功率为0%。分析原因，主要在于利害关系人提出的异议，通常针对的是申请人无权享受海事赔偿责任限制，然而上述异议并不在基金设立的审查范围内。根据海诉法解释第833条，法院审查的事项包括1、基金申请人的主体资格。2、事故所涉及的债权性质。3、设立基金的数额。换言之，法院仅是程序性审查，设立基金与最终是否享受海事赔偿责任限制并无必然关联。[4]

在笔者看来，如按现行司法解释的立法原则，将基金设立案件仅作程序性审查，那么在这个阶段增加程序的对抗性，引入异议制度是不经济的，大量司法及诉讼资源的投入，无法达到预期的目的，这是其一。另外，有些案件中，由于申请人的披露不及时、不全面及利害关系人涉外送达等问题造成了程序的拖沓，即便申请人在设立基金时全面及时地披露了利害关系人，那么上海海事法院的审理数据显示，设立基金案件的审理周期也达到了2-3个月，这恐怕与立法者对于快速、经济、便捷地设立基金的立法初衷背道而驰。

 

（三）设立基金后释放被扣押的船舶功能未能实现

首先，上海海事法院2015-2018年统计数据显示，设立的基金仅有一件系人身伤亡类赔偿基金。分析可知因人身伤亡的海事赔偿责任限制基金限额较高，在伤亡并不惨重的前提下，提供高额担保是不经济的，因此这就阻却了责任人在发生人身伤亡事故时设立相应基金的积极性。因此，大多数案件中，人身伤亡的家属仍然可以申请扣押责任人的船舶以维护其正当利益。

在设立了非人身伤亡类基金的案件中，也存在制度设计时考虑的“免于责任人其他动产的扣押、释放责任人其他被扣押的船舶”的立法目的不相符的情况。原因是：第一，在基金设立阶段法律规定了公告制度，但关于基金是否已被设立及基金设立的确切时间、具体信息等，法律没有规定应当如何向申请人、异议人及不特定的第三人告知，故可能存在基金已设立，但利害关系人并不知情，仍可能去申请扣船的情况。且案件管辖的分散也造成信息不对称。第二，船舶已被扣押的情况下，法院出于申请方的压力释放被扣押船舶或资产比较困难。因在基金设立后，责任人能否享受海事赔偿责任限制仍然无法确定，因此出于维护申请方利益的考量，法院也不会当即释放船舶。第三，

设立基金的后果是免除限制性债权的海事请求人对责任人的财产采取扣押等措施。如果是非限制性债权人，依然可以对责任人的财产采取扣押等措施。[5]但海事请求是否系限制性债权本身就是一个法律判断，当法院须释放船舶时原告或申请人会以索赔请求系非限制性债权为由提出异议，而保全案件仅系程序性审查，因此法院倾向于先不释放被扣押的船舶，等待一审案件或执行异议之诉案件审结后再行释放。以上原因造成了“免于扣押”的基金设立的立法目的落空。而“免于扣押”的立法目的落空，造成了责任人在遇到重大事故时，怠于设立相关赔偿责任限制基金（因提供担保有较高的成本），海诉法本章程序的适用率不高的情况，上海海事法院历年来案件数量的寥寥可见一斑。

 

（四）基金分配时间的严重滞后

设立海事赔偿责任限制基金程序为了实现程序的便利及高效，有许多设计，比如集中管辖原则、确权诉讼一审终审原则等等。但实际现实是，首先，集中管辖在有些案件中涉及到多个有管辖权的法院之间互相衔接的问题，很难做到快捷，上文已经提及。除此之外，一审终审原则并没有从更大程度上促进分配时间的提前。因为，第一，在诉讼中设立基金的，该诉讼并不属于确权诉讼，仍然适用二审终审制，比如比较复杂的船舶碰撞类案件一般审理周期在2年左右，这意味着基金的分配也需要延后至2年以后。第二、许多确权诉讼并不简单，尤其是在一些涉外案件，需要办理证据、主体资格的公证认证、耗时较长。第三、在多被告的确权诉讼中，实行一审终审制剥夺了除基金设立人之外的其他被告的上诉权，正当性存疑。第四、现行司法解释规定，只要索赔人提出责任人无权享受海事赔偿责任限制，该案不适用一审终审原则，而多数案件中索赔人均会提出上述申请。基于以上理由，确权诉讼的一审终审制已经名存实亡，只有比如利害关系人在基金设立阶段没有提出异议，并且按期进行债权登记、确权诉讼等法律关系简单、事实争议不大的案件，一审终审原则才得以适用。

待全部案件审理完毕后，至分配环节，法院内部是审判庭抑或执行部门来处理基金的分配又成为问题，在这个问题上，全国十家海事法院做法不一。《上海海事法院关于海事赔偿责任限制基金和债权受偿案件的审理规范》第二十六条规定，基金分配由原基金设立的合议庭或独任法官处理。基金分配的相关诉讼材料归入基金设立的诉讼卷宗。上述规定出台的现实背景是，在设立海事赔偿责任限制基金案件中（适用民特字号），合议庭或独任法官在作出准许或不予准许、撤回申请的裁定后，相关案件已经审结。所以分配基金的案件并无相应的案号，在目前的上海法院审判系统中并无台账，无法计入法官工作量，而基金分配阶段的审理工作，比如组织开展债权人会议，达成受偿协议或出具分配裁定等工作量又比较大，而且若各方当事人无法达成一致意见而由法院出具裁定，法官职业风险也大，因此会出现到底由执行部分还是审判部门处理基金分配案件的争议，才有了上述审理规范。

以上一些理由造成了实践中，基金分配时间在简单案件中，比如基金仅有一个债权人申请登记的情况，可能在1年内就能审结案件，完成分配。而在比较复杂的多船碰撞、多债权人案件中，存在3年以上才能将基金分配完毕的情况。基金分配的时滞大大超乎海诉法立法者的想象。

 

（五）其他值得进一步完善的程序问题

除了上述基于程序便捷、效率方面的整体性考量，在技术层面的立法，还存在一些问题，比如：

1、异议及债权登记的期间重合问题

依据《海诉法》第 106条、112条的规定，公告之日起30日内，既是当事人对设立基金提出异议的期间，又是当事人申请债权登记的期间，两者的重合造成了一些问题。比如，利害关系人在异议期间对基金设立提出异议，并且对一审裁定提出上诉，二审裁定生效后，利害关系人才提出债权登记，但此时已经过了报纸公告的债登期间。在长航凤凰股份有限公司基金设立一案中，最高人民法院批复认定其申请债权登记的期限符合法律规定，予以准许。[6]

笔者认为，只有准许基金设立的裁定生效且当事人按期设立基金后，进行债权登记以及其后的确权诉讼才有意义。债权登记的期限起算点应该是基金设立之日起，而并非现行法律规定的公告之日起。

2、债权登记后不如期进行确权诉讼

现行海诉法规定了未进行债权登记视为放弃在基金中受偿，但并未明确债权登记后不在法律规定的7天内提起确权诉讼的法律后果。因此实践中出现了当事人提交了债权登记申请，但7天后才提交确权诉讼材料的情况。

笔者认为，若在7天后提起确权诉讼的，须向申请人行使释明权，若原告明确系提起确权诉讼，则法院裁定驳回起诉，若原告明确系普通诉讼，则须向当事人释明，可能丧失胜诉权，原告坚持起诉的话，可以立案受理，审理时若被告抗辩海事赔偿责任限制，则以原告的起诉超过确权诉讼的法律规定期限，已实际丧失在基金内分配的权利为由，判决驳回其诉讼请求。

3. 基金设立人主体问题

关于谁有资格申请设立海事赔偿责任限制基金的问题，海商法（修订意见稿）已经将船舶所有人，包括船舶承租人、船舶经营人和船舶管理人纳入可以设立基金的主体，并且海商法（修订意见稿）已经取消了双轨制，将内河船舶等也纳入了海商法范畴，因此海诉法关于基金设立主体人的规定，需要与修改后的海商法保持一致。

 

三、上述问题的解决——海事赔偿责任限制基金程序的完善

现代诉讼法的理念之一就是诉讼效率，既要保证诉讼效益的提高、司法资源的合理配置，以最简便的手续、最少的时间耗费，达到预期的法律目的。海事赔偿责任限制特别程序制度的基点首先是设立海事赔偿责任限制基金，只有基金设立后，才有后续的债权登记、确权诉讼及基金分配。关于基金设立程序的目的和意义，海诉法立法者认为“责任人之所以向有管辖权的法院设立基金主要是为了能够得到公约第13条或我国《海商法》第214条规定的保护，使其船舶或其他财产因设立基金而尽早免受扣押”。[7]CMI在对《1976年公约》第11条的评价时认为“设立基金有利于将所有的索赔人集中到一个法院，并能快速地赔付受害人。”[8] 当责任人在多个索赔项下面临的索赔额远超于基金数额时，设立基金其实也是一种告示制度，向各债权人表明责任人总的赔付金额的上限，免于各索赔诉讼进入到执行阶段由于管辖不一致、信息不畅通而导致超额执行或分配不公。

回归海事赔偿责任限制基金制度的原点的分析，我们得出结论，基金设立程序的目的和意义在于：一、管辖归拢的作用，由一致的法院处理所有的索赔案件及分配，便捷高效。二、提供远低于总索赔标的额的担保，免于责任人的其他财产遭受扣押等保全措施。三、向所有的债权人进行充分告示，促进在海事赔偿责任限制总额内的公平分配。但通过笔者上述的分析，可以发现现行的海事赔偿责任限制基金设立程序及配套的债权登记、确权诉讼及基金分配程序并未达到管辖归拢、免于扣押等程序设立的目的，或者说并未完全达到立法的预期。那么从这个角度而言，海诉法本章的修改是必要的，也是很具价值的。下面笔者针对上述问题提出解决的对策，并论证其合理性：

 

(一)利害关系人异议程序的重构

第一，取消对于基金设立仅作程序审查的法律规范，增设基金申请人确认享受海事赔偿责任限制之诉的法律制度。

现行的利害关系人异议制度中，程序的对抗性比较强，但法院本着程序审查的原则，对利害关系人提出的涉及到责任人是否享受海事赔偿责任限制的异议基本不做审查，设置如此高的对抗性没有起到应有的作用。在上海海事法院2015-2018年审理的设立基金案件中，只要利害关系人提出异议的案件，异议内容为责任人不享受海事赔偿责任限制的比例达到了100%，而没有一件得到法院支持。基于上述现实，可行的改进路径有二：第一，取消在基金设立阶段的异议制度，提升效率，加快案件处理进度，法院仅就当事人书面材料作程序性审查，准予或不予准许当事人设立基金；第二，充分利用现行的异议制度，在诉前设立基金时增设基金申请人海事赔偿责任限制之诉，基金申请人可在诉前基金设立时一并提起该确认之诉，法院可召集已知的利害关系人进行听证审理，依据各方证据，确认申请人是否存在故意或明知可能而轻率的不作为的情况，从而确认基金申请人是否享受海事赔偿责任限制。根据上海海事法院历年的审理情况，基金申请人丧失海事赔偿责任限制仅在极个别的案件中出现过，一般情况下，责任人均可以享受海事赔偿责任限制。笔者赞同就第二种意见进行法律的修订，因为增设该诉能够1、让利害关系人有的放矢的提出异议，提高了异议及相关听证的效率；2、明确了责任人到底是否享受海事赔偿责任限制，为实现释放责任人另行提供的担保、免于船舶扣押等其他的立法目的提供了有利条件。3、提升了后续确权诉讼的效率，法院不必就责任人是否享受海事赔偿责任限制在每个单独的确权诉讼案件中进行重复审理。4、为召开债权人会议奠定了基础，只有确认责任人享受海事赔偿责任限额、总的可分配金额已确定的基础上，债权人会议才能更快的达成一致，促进基金高效分配。

第二，就上述的制度重构修改其他相关配套的制度。比如责任人提起的海事赔偿责任限制之诉应当系二审终审制，给予各方二次救济的权利；上述确认之诉应当在海事法院受案范围中予以增设等。

 

（二）前置由全体债权人共同参加的债权人会议

基金分配的债权人会议，现行立法是待法院确权诉讼案件审理完毕后，再召集各债权方举行债权人会议，研究确定基金分配方案。但在比较简单的单船事故、两船碰撞事故及触损纠纷中，相关的债权人可能仅有1位或2位，一旦责任人确定可以享受海事赔偿责任限制之后，相关的债权人申请债权登记后，理论上就可召开债权人会议，以促进基金尽快分配，并不必等至确权诉讼全部审理完毕后再召开。

修法中前置由全体债权人共同参加的债权人会议，将债权人会议召开的时间节点确定在债权登记期间届满后，有以下两点优势：第一、提速了基金分配的进程，减少不必要的时滞。通过债权人会议这个平台提供一个各方对话协商的机制，促进各方尽早介入，促成基金的无异议情况下的尽早分配。第二、各债权人可知悉所有参与分配的债权人及相应的债权数额，对自身可分配到数额有大致的预期，促进后续确权诉讼的审理效率。

 

（三）其他法律修订的建议

除了上述笔者提出的上述两大建议，能促进海事赔偿责任限制程序的适用效率，还有另外一些法律修订的建议值得立法者考虑。

第一，增设有关基金设立的公告制度。如基金设立，基金设立的数额及基金设立人、基金针对的债权性质等信息，海事法院应当通知已知的利害关系人或通过报纸等媒体公告。

第二，修改债权登记的起算期间。债权登记的起算点，现行的法律规定是从海事法院受理设立海事赔偿责任限制基金申请的最后一次公告发布之次日起第六十日。建议修改为“基金设立后的公告发布之次日起六十日”。

第三、增设债权登记后不在七日内提起确权诉讼的法律后果。债权人应当在办理债权登记以后，七日内在受理债权登记的海事法院提起确权诉讼。在七日后提起确权诉讼的，海事法院应当裁定不予受理。

 

四、结语

笔者认为，首先，立法永远是滞后的，法律实践中的诸多问题不可能通过立法的修缮一劳永逸的予以涤除，新的立法也必然会带来新的问题。但诉讼法的修改有别于《海商法》等实体法的修改，诉讼法修法的导向应当是实现程序正义，包括了人权保障、诉讼效率、诉讼民主等理念。

从现行海诉法有关海事赔偿责任限制基金章节的适用来看，通过笔者的观察及与多位一线法官的访谈、司法数据统计等来看，最大的问题在于程序复杂、衔接环节较多，不便利、不经济、不效率，其中又以不效率问题最大。简单来说，对于当事人而言，其通过设立限制赔偿基金能够快速处理完结遭遇的重大事故、实现各方尽早分配，且能够在一处法院集中审理，免于其他资产遭受法院扣押的目的未能实现，设立基金提供高额担保更像是完成“规定动作”而非主动积极的选择。原因有多方面，上述笔者亦进行了详细分析。在分析的基础上，笔者提出的修法建议，是有针对性的，是从提升诉讼效率层面的考量为出发点的，供读者参考并提出批评指正。

 

作者：上海海事法院 张虹

---

[1]上述及下文数据均在上海法院案件审判系统内截止至2019年4月11日止的数据。

[2] （2017）沪72民特129号民事裁定书。

[3]另外这七天中还必然包含一个双休日，因此有效工作时间实际只有五天。

[4]《最高人民法院关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》第13条 责任人未设立基金的，不影响其在诉讼中提出海事赔偿责任限制抗辩。

[5] 《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》的理解与适用，王淑梅，最高人民法院。

[6]《最高人民法院关于在申请海事赔偿责任限制基金案件中如何认定利害关系人申请债权登记期限的请示的复函》

[7] 转引自《论完善我国海事赔偿责任限制程序制度》，《海事诉讼法论》，金正佳主编，大连海事大学出版社，2001，第407页。

[8] 转引自《论完善我国海事赔偿责任限制程序制度》，CMI Yearbook 2000，Draft report on Implementation and Interpretation of 1976 LLMC Convention，第442页