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我国防治海洋污染的海事司法现状与对策——以保障“海洋强国”和建设“一带一路”为视角

时间:2018年09月13日

内容提要

我国拥有长达18000多公里的海岸线和300多万平方公里的广阔海域,岛屿和海洋资源众多,海洋产能和产量方面都在世界范围内名列前茅,是名副其实的“海洋大国”。进入21世纪,在全人类共同大力发展海洋事业的背景下,我国应发挥“海洋大国”优势,积极促进全球海洋资源的和平开发、利用,促进海洋产业的高效发展。2003年,国务院在《全国海洋经济发展规划纲要》中提到我国建设“海洋强国”的目标,党的十八大报告将生态文明建设放在突出地位,并在其中明确提出,我国应提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国。可见“海洋生态文明建设”在我国“海洋强国”建设中的基础性作用。此外,习近平总书记分别于2013年9月7日和10月3日出访中亚和东南亚国家期间提出“构建丝绸之路经济带”和“建设21世纪海上丝绸之路”的倡议(简称“一带一路”)。 “一带一路”是以地缘通道为纽带、以互联互通为基础、以多元化合作机制为特征、以打造命运共同体为目标的新型区域合作机制。“一带一路”的实施无疑将为海洋经济的发展带来极大的促进作用,海事司法作为我国司法体系的重要组成部分,理应自觉担当起时代使命,充分发挥专业审判职能。海事法院应主动、积极地承担起海洋环境污染案件司法管辖,将海事法院从“水上运输法院”角色转型为全面覆盖“蓝色国土”的法院。

目前,我国初步建立了以《宪法》有关海洋环境保护的规定为根据,以《海洋环境保护法》为基础,以专门法为主体,以海洋环境保护行政法规、地方性法规、规章和标准为补充,与国际公约相协调的海洋环境保护法律体系。海洋治理以行政审批、监督和处罚为主,但由于各行政部门之间存在利益冲突、权限划分不明、职权衔接不紧密以及协调困难等问题,有关海洋环境保护工作的配套机制也不健全,数据库建设和信息共享机制、应急处理机制、统一管理机制等都处于探索阶段,未能对海洋治理发挥全面和高效的作用。

本课题以我国的海事司法为考察对象,具体分析了海事司法实践中受理案件的类型、法律适用以及审判过程中遇到的具体问题。还以清污作业费用的请求权基础为例,指出了我国规制海洋环境保护的立法规定不一致的现状。本课题立足于当下海洋污染防治的瓶颈,探索了如何拓宽治理思路,将行政治理模式转变为依法治理,加强海事司法参与海洋环境的综合治理。增强环境保护责任意识,包括明确海事法院对于海洋污染案件的管辖权、对于海洋环境公益诉讼制度的探索,是本课题探索新路径的切入点,同时提升海事司法对于实践的应对能力,探索海洋污染损害赔偿基金的必要性以及可行性,在积极履行国际责任的同时,将国内行之有效的司法实践上升为国际合作法律制度和实践,提升我国的海事司法在国际社会的影响力,树立我国海事法院世界范围内的司法权威。

建设“海洋强国”和“一带一路”,既为海洋经济的发展提供了机遇,但同时也可能带来海洋环境治理新问题,需要探索更为健全的海洋环境保护机制。本课题立足于海事司法实践,在分析防治海洋污染的司法现状的基础上,逐步探索相关对策,以期对我国防治海洋污染司法实践提供一定的借鉴,将海事司法力量与社会上其他力量相结合,共同构建更为美丽的海洋生态环境。

一、引言

人类赖以生存的地球有71%的面积为海洋所覆盖。正如J.R·希尔(J.R. Hill)在《英国海军》一书中提到,海洋是国家繁荣、与外界通商贸易、扩大势力和发挥影响的一条途径。[1]当下,海洋既是世界贸易的重要通道,又是解决当今全球人口剧增、资源匮乏和环境恶化等一系列严重挑战人类生存与可持续发展的问题的重要途径。21世纪以来,大力发展海洋事业已经成为全人类的共同选择。具有世界范围内可持续发展行动计划意义的《21世纪议程》[2]指出,海洋不仅是生命支持系统的重要组成部分,而且是可持续发展的宝贵财富。国家政治、经济、军事和科技活动都离不开海洋,人类的可持续发展也必将越来越多地依赖于海洋。

我国拥有长达18000多公里的海岸线和300多万平方公里的广阔海域,拥有众多岛屿和海洋资源,海洋产能和产量方面都在世界范围内名列前茅,是名副其实的“海洋大国”。在“21世纪议程”大会中,中国政府作出了履行《21世纪议程》的庄严承诺,并制定“中国21世纪议程”,即《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,作为中国可持续发展总体战略、计划和对策方案。随着海洋事业的蓬勃发展,海洋虽然自身具有净化能力,但已经不能满足人类活动所需,围绕利用与保护的问题逐渐暴露出来,根据国家海洋局发布的、近年来中国海洋经济统计公报显示[3],2003年,全国海洋产业生产总值10077.71亿元,相当于国内生产总值的3.8%。发展至2011年,“十二五”开局年,全国海洋生产总值已达45570亿元,占国内生产总值的9.4%。2015年,全国海洋生产总值64669亿元,占国内生产总值的9.6%。同时,国家海洋局每年也发布中国海洋环境状况公报,2003年,全海域未达到清洁海域水质标准的面积约14.2万平方公里。至2011年,全海域未达到清洁海域水质标准的面积为14.4万平方公里。2015年,全海域未达到清洁海域水质标准的面积约为15.4万平方公里。近岸局部海域海水环境污染严重,海洋生物的过渡捕捞、沿海工业的严重污染、油气开发技术的盲目粗放等问题突出。在保持海洋经济总体平稳增长态势下,平衡海洋开发与保护两者的关系,优化海洋产业结构,把海洋环境保护放在更优先考虑的地位,建立海洋环境的综合治理体系任重道远。

二、我国可持续发展海洋环境的战略实践

(一)“海洋强国”建设的提出

2003年,国务院在《全国海洋经济发展规划纲要》中提到我国要“建设海洋强国”的目标,党的十八大报告将生态文明建设放在突出地位,纳入总体布局,拓展为“五位一体”。在“大力推进生态文明建设”中明确提出,我国应提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国。[4]“海洋强国”建设是我国作为“海洋大国”的制度化、体系化、整体化的转变。“海洋强国”是指在探索认知海洋、开发利用海洋、综合管控海洋方面实力强大的国家,即真正的海洋大国,不仅要求发达的海洋经济、先进的创新科技、强大的海上力量,也离不开健康美丽的生态环境。海洋生态文明建设是我国生态文明建设不可或缺的重要部分,已成为促进人与海洋的和谐、海洋经济可持续发展的必然选择,是我国“海洋强国”建设的重要基石。

从党的十八大报告中有关我国建设“海洋强国”的内容可以看出,国家层面推进“海洋强国”建设的具体路径为发展海洋经济,手段和措施是不断提高海洋资源开发能力,以坚决维护国家主权和领土完整及海洋权益,保障实施海洋及其资源开发的安全环境,分阶段地实现保护海洋生态环境和建设目标。

纵观古今中外,海洋弱国无法实现民族复兴,在经济全球化时代,海洋的战略地位更加重要,习近平总书记在主持中共中央政治局就建设海洋强国研究进行第八次集体学习时进一步指出,建设“海洋强国”对于推动经济持续健康发展,维护国家主权、安全、发展利益等,具有重大的意义,同时,特别强调了建设“海洋强国”的基本内涵,其中包括要保护海洋生态环境,着力推动海洋开发方式向循环利用型转变。我国相继出台了一系列涉及海洋经济健康发展、海洋资源开发与配置、海洋生态环境保护与修复、海洋科技发展、海洋权益保护、海洋公益服务以及应对气候变化等政策和举措,为海洋事业的继往开来和“海洋强国”目标的逐步实现奠定了良好的制度基础。

(二)以“一带一路”助推“海洋强国”

中国的地缘政治特性决定了地缘战略目标及选择方向,我国坚持和平发展的道路,不走海洋争霸的老路,发展“海洋强国”,特别是以稳居边缘地带优势综合运用海陆两权,要不断努力营造一个和平、稳定、繁荣的海上周边环境,不断调整相关海洋政策,树立命运共同体理念,使自身发展更好地惠及周边国家,促进周边地区的和平稳定、互利共赢,这是我国谋求地缘政治权利的必由之路。为此,习近平总书记分别于2013年9月7日和10月3日出访中亚和东南亚国家期间提出“构建丝绸之路经济带”和“建设21世纪海上丝绸之路”的倡议,简称“一带一路”。2015年《政府工作报告》中对“一带一路”作了总体部署,推进“一带一路”成为党中央、国务院根据全球形势深刻变化,统筹国内、国际两个大局作出的重大战略决策。“一带一路”是关于地缘合作和区域发展的一种理念和倡议,依靠我国与有关国家已有的双边、多边机制,借助既有的、行之有效的区域合作平台,主动发展与沿线国家的经济合作伙伴关系,共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。“一带一路”是以地缘通道为纽带、以互联互通为基础、以多元化合作机制为特征、以打造命运共同体为目标的新型区域合作机制。[5]

“海洋强国”建设是我国应对新形势、新情况、新问题而提出的指导性原则,依托“海洋强国”建设,我国将不断探索出新的海洋发展政策。“一带一路”从起初的我国与周边区域经济领域的合作倡议,逐渐搭建为政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通的完整的国际合作机制。通过“一带一路”深化经贸合作,推动中国对外贸易的平稳健康发展,推进海陆一体化是我国实现“海洋强国”的关键力量。

(三)全方位布局下的海洋防治瓶颈

“一带一路”横跨亚欧非及南太平洋,覆盖六十多个国家,21万亿区域经济总量[6],我国与沿线国家实现物流、人流、货币流的对接,并以丝路基金、亚洲基础设施开发投行、金砖国家发展银行作为资金池,为经济落后国家和地区提供基础建设资金援助。“一带一路”沿线的连通渠道囊括了我国与海外联络的重要海运航线,随着“海洋强国”建设和“一带一路”的全方位落实和效果初现,港航交通领域成为经贸往来的依托、战略发展的重点,海洋事业的开发利用也迎来了国际合作共赢的契机,本已非常脆弱的沿海生态环境,即将面临海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、船舶及有关作业活动等经济发展的新一轮考验。同时,重大海洋污染事故、跨界海洋污染问题也涉及我国与沿线国家的共同环境利益,我国海洋的综合治理问题成为“海洋强国”建设全方位布局,统筹协调发展的薄弱环节和瓶颈。自20世纪80年代至今,我国海洋治理的相关工作已形成了一定的规模和体系,但依然无法满足日益增长的海洋开发需求,海洋治理工作还存在公民海洋意识不强、学习保护责任不深入、宣传海洋文化薄弱等障碍。

目前,我国初步建立了以《宪法》有关海洋环境保护的规定为根据,以《海洋环境保护法》为基础,以专门法为主体,以海洋环境保护行政法规、地方性法规、规章和标准为补充,与国际公约相协调的海洋环境保护法律体系。[7]但存在着部分条款难以与快速变化的国内和国际形势相一致,无法解决当前形势下面临的海洋污染,在某些问题上,如海洋环境监测、海岸带的管理和保护、损害赔偿责任的界定及补偿、地方性的海洋环境保护法规等存在立法空白现象。此外,海洋治理以行政审批、监督和处罚为主,各行政部门之间存在利益冲突、权限划分不明、职权衔接不紧密以及协调困难等问题,有关海洋环境保护工作的配套机制也不健全,数据库建设和信息共享机制、应急处理机制、统一管理机制等都处于探索阶段,未能对海洋治理发挥全面和高效的作用。

以行政手段为主的海洋治理并未真正起到保护海洋环境、促进经济可持续性发展的效果,我们应拓宽治理思路,将行政治理模式变为依法治理,加强海事司法参与海洋环境的综合治理,通过公正高效审理海洋污染案件,让受损的利益得到及时、充分的救济,让加害方在经济上付出必要的代价,促进相关行业及主体合法、合规、合理用海,不断增强海洋生态环境保护责任意识,尽可能减少因主观故意或重大过失所致的海洋生态环境事件,同时吸收和兼容社会公众、媒体和公益力量予以支持和监督,为海洋资源开发利用和海洋环境保护提供强有力的司法保障。

三、我国防治海洋污染的司法现状

(一)以海事司法为考察对象

撇开刑法规范,单就民事(海事)法律规范,比较重要、频繁适用的是《侵权责任法》、《海商法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》和《海事诉讼特别程序法》。法律适用的现状概括来说就是:有大法可依,但缺少细则;有多法可依,但散见各处;公法领域规定较为具体,私法领域可供适用的相对较少,且比较原则。

根据我国2013年修订的《海洋环境保护法》与1982年《联合国海洋法公约》,海洋污染活动大体分为陆源污染、船舶及有关作业污染。具体反映到目前我国海事司法领域,海上油污损害赔偿、海上作业污染损害赔偿、海上养殖损害赔偿等纠纷增发态势明显。陆源污染是指从陆地向海域排放污染物,造成或者可能造成海洋环境污染。80%的海洋污染源于陆地,陆地向海洋排放的污染物有两种形式:一是沿岸的城市、企业、个人直接把污染物排到海洋环境,另外一种形式是通过河流、大气等其他环境媒介间接地把陆源污染物排到海洋环境中。船舶及有关作业污染是指船舶在海洋航行或进行生产作业时所产生的危害海洋生态环境与威胁人类生存健康的排放污染,既包括排放性船舶及有关作业污染,也包括事故性船舶及有关作业污染。

在海事司法方面,海洋污染案件数量总体较少,类型有限,案件成因主要集中在船舶碰撞事故、海上石油开采、油料和化学品运输、港口作业和沿海工程建设施、陆源污染物排放等引起的污染事件,其中以船舶碰撞事故、海上石油开采导致的燃油、原油泄漏居多,约占到80%左右。2016年2月,最高人民法院发布的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》,将“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”单列出来作为一大类,其中包含15种纠纷类型。但目前,我国海事法院受理的案件中,相关的索赔主张主要分为四大类:(1)以养殖户(包括渔业协会、村委会为代表)为原告主张的海产品养殖损失和养殖设备损坏损失;(2)以海事部门(包括经海事部门指派的清污公司和个人)为原告主张的清污费用;(3)以海洋主管部门为原告主张的海域环境污染损害赔偿;(4)以渔政部门为原告主张的渔业资源损失赔偿。由于海洋污染索赔案件所涉及的事实查明、专业技术、法律适用等方面难点较多,审理尺度不统一,部分问题分歧意见较大,故在处理结果上以调解、撤诉方式结案的比例占到80~90%,判决率偏低。

纵观海洋污染类纠纷的审理过程,普遍存在着以下几方面的问题:第一,法院认证环节。有关对当事人提供的费用清单的认定,除了围油栏、吸油毡、溢油分散剂等材料的使用数量和价格外,还有参与应急处置的船舶数量和人员,以及使用价格及工资报酬等。对此类费用清单,原告仅能提供围油栏、吸油毡、溢油分散剂等材料的市场价格,租赁船舶的合同依据和结算,很难要求原告再提供其他费用依据。第二,鉴定结论替代客观证据的问题。泄漏排放的污染物质污染了多大范围的海域是可以监测的内容,监测报告应是该事实的客观证据。但由于实时监测成本较高,事故发生后,相关海洋管理部门未组织监测,缺少污染范围的客观证据。为索赔需要,相关海洋管理部门却以侵权人泄漏排放污染物质的数量为据,委托鉴定机构参照类似污染物的监测结果进行理论推算,以鉴定结论替代客观证据作为污染范围和损害结果的证据,被告持有异议。同时委托的鉴定机构大多数隶属于行政主管部门,对关联机构作出的鉴定报告,不但被告持有异议,对法院的证据采信也有相当的影响。第三,法律适用方面。由船舶碰撞造成污染损害的案件,一般参照《1992油污责任公约》“谁漏油,谁赔偿”原则。船舶碰撞与污染损害属于不同性质的侵权行为,但在我国目前法律制度下,也有观点认为由碰撞双方对污染损害承担连带赔偿责任或按碰撞责任比例承担赔偿责任,更有利于保护受害人的合法权益,在实践中出现了受害人直接起诉非漏油一方要求其承担油污损害赔偿责任的案件。某些传统的实体性、程序性争议问题尚未厘清,为法院审判工作带来极大挑战,不利于纠纷解决的效率性和一致性。

(二)以清污作业费用的请求权基础为例

案例1:“曙星1”轮碰撞事故

2013年1月12日,“永星7”轮在长江口水域起锚后与锚泊的“曙星1” 轮发生碰撞,“曙星1” 轮有沉没危险。东海救助局派遣“东海救111”轮前往现场,救助“曙星1”轮遇险人员,在途中得知“曙星1” 轮上全部船员已被“永星7”轮救起后,“东海救111”轮又根据上海吴淞海事处的指令在事故海面检查是否发生油污,进行现场守护,不间断检测“曙星1” 轮溢油情况,提醒过往船舶避让。随后,晨扬公司和鑫安公司根据上海吴淞海事处的指令派遣“晨扬18”轮、“晨扬2”轮、“鑫安018”轮前往事故海域进行清污防污作业。上海吴淞海事处于2013年1月15日作出《海事行政强制代履行决定书》决定实施海事行政强制执行(代履行),“曙星1” 轮承担代履行全部费用(按照成本合理确定),代履行人为晨扬公司和鑫安公司。就涉案碰撞事故,“永星7”轮应承担全部责任。其根据主管机关指示进行作业发生的费用属于“为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用”,东海救助局、晨扬公司和鑫安公司据此分别向碰撞两船的船东提起诉讼,要求两被告对相关作业费用承担连带责任。经上海海事法院主持,三原告分别与两被告达成调解协议。上海海事法院对涉案调解协议予以确认。

案例2:“山宏12”轮溢油事故

2012年12月30日,“山宏12”轮在长江常熟段因上浪致船艉舷墙围敝处大量积水,江水通过机舱右侧前端排线孔、机舱两侧水密门进入机舱,最终船舶沉没。沉船事故导致船载废油溢出并扩散漂移至长江上海段水域,在崇明岛南岸西端登陆,造成崇明岛西南三角坝至东风西沙之间的长江沿岸水域、滩涂、河口、水闸、堤坝等受到严重污染。夕阳公司和晨扬公司根据上海海上搜救中心崇明分中心的指令派遣“沪云峰203” 轮、“沪南油9”轮、“沪油13”轮、“力都洋2”轮、“晨扬8”轮和“晨扬7”轮,前往清污作业,进行油污观察、清除等工作,确保青草沙水库安全。至2013年1月4日,因连续2天未发现江面油污,经上海海上搜救中心崇明分中心指令,夕阳公司和晨扬公司撤回上述清污船。夕阳公司和晨扬公司据此分别向“山宏12”轮船东提起诉讼,要求赔偿相关作业费用。被告经依法传唤未到庭,上海海事法院缺席审理并认为,因“山宏12”轮发生沉船事故导致船载废油溢出,原告根据上海海上搜救中心崇明分中心的指示,派遣船舶对污染水域开展清污工作,并产生了费用。污染者应当承担侵权责任,被告应对原告因清理船舶油污支出费用产生的损失承担赔偿责任。

上述案件中,原告是受到行政主管部门的指派,前往事故现场参与清污防污作业。有观点认为,该作业属于强制救助,是《行政强制法》中规定的代履行行为。依据《行政强制法》的规定,代履行的费用由责任人负担。但当责任人拒不支付、或不能有效送达时,向谁追索以及如何追索的问题,行政法上并未作出明确规定。根据《海商法》的规定,国家有关主管机关从事或控制的救助作业,救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。原告作为海事管理机构控制下的救助作业人,可依据《海商法》第一百九十二条的规定向责任人行使救助款项请求权。就救助款项而言,需以对船舶和其他财产的救助取得效果为条件,即“无效果,无报酬”,救助报酬一般不得超过船舶和其他财产的获救价值。在对构成环境污染损害危险的船舶或者船上货物进行救助时,即使针对船舶或船上货物的救助无效果,但若取得了防止或者减少环境污染损害效果的,救助方有权依据《海商法》第一百八十二条第2款的规定取得特别补偿。

也有观点认为,依据《侵权责任法》第六十五条、《海洋环境保护法》第九十条,因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任,故被告应对原告因清理船舶油污支出费用产生的损失承担全部赔偿责任。根据《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》,船舶油污损害赔偿范围包括为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用,以及预防措施造成的进一步灭失或者损害的费用。原告动用船舶、人员、设备、物资等清理油污,已实际发生船舶费、人工费、后勤保障费、设备物资费、污染物处置费、交通工具费、管理费等各项费用依法合理有据。

更有观点认为[8],同一清污作业过程中可能既产生救助作业费用,又产生预防措施费用。海难救助作业指可航水域或其他任何水域中援救处于危险中的船舶或任何其他财产的行为或活动。[9]污染预防措施是指油污事件发生后,为防止或者减轻污染损害而由任何人所采取的任何合理措施。[10]两者的行为目的不同、行为产生的法律依据不同、能否得以赔偿所依据的原则和取得的结果不同、支付义务主体与支付保障不同、责任主体是否可以享受责任限制的权利也不同。可以采取“初始目的”[11]和“双重目的”原则,在救助人的行为具有防止或者减轻油污损害与救助遇险船舶或者船上货物双重目的,而行动的最初目的又不能确定时,由此产生的费用将按照行为目的的主次比例在污染预防措施与海难救助作业之间进行合理划分救助作业费用与预防措施费用。

造成以上观点不统一除却理论上的讨论以外,其中最主要的在于赖以对清污作业费用进行界定的请求权基础不一致,《行政强制法》、《海商法》、《侵权责任法》以及《海洋环境保护法》都在某种程度上有其适用的空间,但是相关规定不统一,造成了司法实践的协调困难,对法律适用混乱的局面。

四、海事司法保障“一带一路”建设的切入探索

(一)增强环境责任意识

“一带一路”的实施无疑将为海洋经济的发展带来重大利好,海事司法作为我国司法体系的重要组成部分,同时是行业发展的“风向标”和“晴雨表”,理应深刻认识自身所肩负的重要职责,自觉担当起时代使命,积极妥善应对,充分发挥专业审判职能,主动融入和服务“一带一路”建设进程。海事法院应主动、积极地承担起海洋环境污染案件司法管辖,将海事法院从“水上运输法院”角色转型为全面覆盖“蓝色国土”的法院。2015年2月,最高人民法院发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十五条第二款规定,因污染海洋环境提起的公益诉讼,由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。2015年底,最高人民法院又相继发布了《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)、(二)》,明确了海域污染和公海及他国海域污染案件、海洋环境公益诉讼案件属于海事法院专属管辖,并未区分污染源、污染物或污染手段、渠道,但关于陆源污染的管辖问题,海事法院及地方中、高级人民法院的司法认识仍不够统一。有法院认为:污染源来自于陆地,因陆源污染造成的滩涂养殖损失,不属于海事法院受案范围,属于侵权责任纠纷,由侵权行为地及被告住所地的法院管辖。[12]这不利于海事法院对陆源污染案件行使统一的管辖权。

海洋经济活动升温,海事司法应补齐争议较多的“短板”、“盲区”,密切关注影响生态环境的重点领域,如前述司法实践反映出的多方面问题,以及新情况、新制度衍生的新问题,尤其是做好海洋污染公益诉讼的应对。2014年修订的《环境保护法》第五十八条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。对于符合《环境保护法》第五十八条规定的社会组织,能否作为原告向法院提起海洋环境公益诉讼值得探讨。公益诉讼是为了保障国家或者社会公共利益,此种利益具有整体性、广泛性、不特定性等特征,只要有一个法律主体就特定公共利益提起公益诉讼,享有该公共利益的所有相关法律主体都将得到平等的保护。2015年10月29日,民间环保组织自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的“福建南平生态破坏”案由福建省南平市中级人民法院立案,法院经审理认为,原告主体资格符合法律规定,并判令被告五个月内清除矿山工棚、机械设备、石料和弃石,恢复被破坏的28.33亩林地功能,在该林地上补种林木并抚育管护三年,如不能在指定期限内恢复林地植被,则赔偿生态环境修复费用110.19万元;赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元,用于原地生态修复或异地公共生态修复;支付原告自然之友、福建绿家园支出的评估费、律师费、为诉讼支出的其他合理费用16.5万余元。[13]民间环保组织与公民相比,具有较好的专业知识背景,诉讼能力和诉讼风险意识较强;与行政机关相比,群众信任度高,能够联合更广泛的社会资源、媒体资源为环境污染事件维权,对带有行政机关不作为因素的污染事件也是对行政机关的督促。同样,在涉及海洋污染公益诉讼中,海事法院应适用《环境保护法》第五十八条及相关司法解释的规定审查原告资格,不人为设“高门槛”,鼓励民间环保组织参与海洋污染纠纷,才能对海洋环境公益诉讼的理论和实践发展起到积极、促进作用。

(二)提升司法应对能力

建设“一带一路”为海洋经济带来了新的发展契机,也对海事司法提出了更多需求和更高要求。海事审判应当抓住机遇,迎接挑战,加强对战略重点推进项目所涉政策、法律的调查研究。就“一带一路”实施过程中可能存在的法律冲突和市场风险,通过司法建议、审判白皮书等方式积极向立法、行政部门相关决策提供参考意见。

如前文所述,我国目前已经形成了较为系统的以《宪法》有关海洋环境保护的规定为根据,以《海洋环境保护法》专门法为基础,以海洋环境保护行政法规、地方性法规为补充,与国际公约相协调的海洋环境保护法律体系。但是相关法律对于海洋污染防治仍有许多空白点,对于有争议的若干问题没有给出明确的规定,为理论研究和司法实践带来了困扰,不利于海事司法机关在海洋污染防治领域权威的树立。因此,为了提升对海洋污染防治的司法效果,有必要在立法的过程中作出更为详尽、更具备操作性的规定,从立法规范一致出发,力求统一的司法效果,树立海洋污染防治领域的司法权威,从而真正达到海洋污染防治的效果。现阶段,海洋污染诉讼属于司法实践经验较少的一类纠纷,因此审理规范需要通过海事立法进一步明确,更好发挥指导实践的作用。

上海海事法院2016年制定了《关于海洋环境污染损害责任案件的审理规范(试行)》,明确海洋环境污染损害是指因海上或者通海可航水域污染造成的水域生态(含渔业资源)等社会公共利益的损害和养殖、捕捞、旅游经营等个体利益的损害。海洋环境污染损害责任案件,包括船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质,造成水域污染或者他船、货物及其他财产损失的损害责任纠纷案件;污染海洋环境、破坏海洋生态责任纠纷案件;污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件。此类案件由海洋环境保护专业合议庭审理。

其中,关于船舶碰撞引起油类泄漏造成油污损害问题,受损害人请求泄漏油船舶所有人承担污染损害责任的,列为船舶污染损害责任纠纷。受损害人请求非泄漏油船舶所有人承担碰撞损害责任的,可以列为船舶碰撞损害责任纠纷。受损害人请求泄漏油船舶所有人和非泄漏油船舶所有人承担因碰撞导致污染损害责任的,可以列为船舶污染损害责任纠纷。受损害人请求各泄漏油船舶所有人承担污染损害责任,按照泄漏油数量及泄漏油类对环境的危害性等因素能够合理分开各自造成的损害,由各泄漏油船舶所有人分别承担责任;不能合理分开各自造成的损害,各泄漏油船舶所有人承担连带责任。

关于公益诉讼问题,政府环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门等行使海洋环境保护监督管理权的部门,可以提起公益诉讼。从事海洋环境保护公益活动,维护社会公共利益的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织[14],也可以提起公益诉讼。鉴于我国一些地区检察机关经授权开展公益诉讼试点,检察机关认为有污染海洋生态环境等损害社会公共利益的行为,依法督促或者支持海洋环境保护监督管理部门或有关社会组织提起公益诉讼而有关部门或社会组织没有提起的,或没有适格主体提起的,检察机关可以提起公益诉讼。公益诉讼案件受理后,应当在法院所在地和水污染区域发行的报纸等媒体发布公告,说明案件情况和诉讼请求,通知有权提起公益诉讼的其他机关和社会组织申请参加诉讼,诉讼标的相同的列为共同原告。公益诉讼案件审理过程中,被告以反诉方式提出诉讼请求的,海事法院应当不予受理。

关于审理程序和事实认定问题,海洋环境污染损害责任案件在审理程序上可以采取分阶段审理模式。对于污染事实和损失数额分阶段审理,先行审理污染事实,再行审核认定损失;在损失认定上,对于既成损失和过渡性损失可以采取分别审核认定的方式。污染事故同时引发公益诉讼和非公益诉讼案件的,对于污染事实可以合并审理。公益诉讼原告和非公益诉讼原告共同参加庭审,充分发挥公益诉讼原告举证优势,共同就污染事实要素提交证据、开展法庭调查和进行法庭辩论。污染事实应包括对污染物排放量、污染物回收量、污染物质品质和挥发量、污染面积、清污剂使用量和使用后果、污染前后水域环境质量状况等要素的综合审查和考虑。对于采用数学推演等方式得出的可能发生的损失,一般不予支持。

关于综合手段监督方面,公益诉讼案件受理后,应当根据我国水污染防治监督管理体制,将受理案件具体情况告知对被告的污染行为负有环境保护监督管理职责的相关部门。公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议的,应当将协议内容告知负有监督管理职责的环境保护主管部门。公益诉讼判决或者调解款项经当事人自动给付或者经强制执行由本院扣划至转入专项账户。裁判执行情况也应当及时告知提起公益诉讼的有关海洋环境保护监督管理部门、检察机关或者社会组织。

此外,还需要完善海洋环境公益诉讼的被告认定制度、鼓励起诉制度、滥诉限制以及损害赔偿制度等。让海洋环境公益诉讼既能真正走进诉讼程序,又能够得到公正的审理结果。

(三)设立海洋污染损害赔偿基金

从现有制度规划来看,对海洋环境公益的救济借助海洋行政监督与执法,海洋环境公益诉讼,对海洋环境私益的救济借助于传统民事侵权责任法律制度,因此,谈及“海洋环境污染损害”一词,在《海洋环境保护法》第95条定义为“海洋环境污染损害,是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响”该条所定义的“海洋环境污染损害”其实包括两种类型的损害:一种就是污染海洋环境而引起的人体健康受到危害、渔业和海上其他合法活动遭受妨害,这是特定人遭受侵害;另一种就是海洋生物资源、海水使用素质和环境质量遭受有害影响。前者可以依据民事侵权责任制度获得相应赔偿,赔偿金归属于特定的私人主体,而后者只能依据海洋环境法律中的责任制度要求行为人对遭受破坏、污染或毁损的海洋环境予以修复、恢复或者重建生物栖息地。如果行为人未能采取有效措施,而是由其他主体,行政主管部门、其他环保组织采取相关措施的,行为人必须承担支付相关费用,在诉讼请求中则表现为支付损害赔偿金。分析现有的少数环境公益救济基金管理实例[15],可以发现我国环境损害赔偿金的管理与使用存在一些问题:一是管理与使用处于封闭系统之中,公众难以査询、监督。二是地方行政主管机关强力干预,利益受到重大影响的社会公众丧失了应有的参与环境修复方案决策、参与环境损害赔偿金支出监督的机会,有违环境公益诉讼的目的与功能。三是裁判法院承受环境损害赔偿金管理与使用的负担过重。

在赔偿金管理和适用方面可以借鉴“美国经验”——设立基金,即发生污染事故,需要采取预防措施与环境修复措施时,一般情形下由联邦机构或者州政府机构按照管辖权的划分在不同法院提起诉讼,要求污染者或者责任方向这些原告支付因采取预防措施或者修复措施而发生的费用,通过设立基金的形式管理与使用环境损害赔偿金。例如,按照美国《1990年油污法》第2706条的规定,发生损害自然资源的石油污染事件后,由控制、管理该自然资源的联邦机构或者州政府承担向责任者进行索赔的义务,联邦总统、州政府可以指定代表公众的官员作为托管人具体执行索赔事务。从责任方获得的自然资源赔偿金由托管人存放于专门的账户中用以托管人支付预防污染、修复自然资源的成本。托管人开设的专门账户实际上就是一种基金。如果政府机构未能履行法定职责,环保团体依据《清洁水法》、《清洁空气法》等法律中的公民诉讼条款起诉污染排放者,追究其违法排放的责任,它们能够提出两种实质性诉讼请求:申请法院颁发禁止令与支付民事罚金。按照美国法律的规定,民事罚金并不能由原告获得,而是应交予国库,是对被告违法排放污染物质、损毁环境行为的处罚,起到威慑作用。公民诉讼中的原告并不能诉请被告承担环境损害赔偿责任,但是,政府机构提起的环境公益诉讼,则可以要求被告承担环境损害赔偿责任,具体的表现就是要求被告支付相关的预防费用与治理环境、恢复环境原状的费用。除了以环境公益诉讼的形式要求污染者承担环境损害赔偿责任外,环境污染者或者责任方可自行设立基金以应对民众与政府提出的各种索赔请求。其中,包括支付环境损害赔偿金。英国石油公司为应对2010年4月20日发生的墨西哥湾“深水地平线”钻井平台爆炸引发的大量石油泄漏污染事故而设立的高达200亿美元的综合性基金,以向全体受害人支付赔偿。在英国石油公司出资后,由该公司与美国司法部签订了一份托管协议。根据托管协议的约定而设立一项独特的私立理赔管理程序,英国石油公司与美国政府部门并不承担审核索赔请求的职责。该基金高效地处理了各种索赔申请,化解了此次严重的石油泄漏事故引发的社会矛盾,其运作取得成功。

在防治海洋污染方面,我国将来对损害赔偿金的管理和使用必须切合环境公益的本来面目,符合救济环境公益的目的与功能,设立专门化的基金并在社会的监督之下进行使用和管理。目前船舶污染领域设置了专门化的船舶油污损害赔偿基金[16],以应对因船舶油污引发的各种索赔请求。《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》规定了基金的征收对象是在我国管辖水域内接收的经海上运输的持久性油类物质货物,以货物的重量吨位计费单位,征收标准为人民币0.3元/吨。船舶油污事故造成我国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及管辖的其他海域海洋环境油污损害,符合规定条件的,可以申请由基金赔偿或者补偿。条件具体有四类:一是同一事故造成的船舶油污损害赔偿总额超过法定船舶所有人油污损害赔偿责任限额的;二是船舶所有人依法免除赔偿责任的;三是船舶所有人及其油污责任保险人或财务保证人在财力上不能履行其部分或全部义务,或被视为不具备履行偿付能力;四是无法找到造成污染船舶的。可以申请赔偿的油污损害项目费用包括:为减少油污损害而采取的应急处置费、控制或清除油污所产生的费用、对渔业、旅游业等造成的直接经济损失、以及已采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用。根据财政部公布的数据统计,自2012年7月1日开始征收,截至2015年12月31日,累计征收人民币389039933.46元。目前已有两起案件进入理赔程序[17]。我国也加入了《1992年民事责任公约》与《1992年设立国际油污基金公约》,以基金方式应对涉外船舶的石油污染事故,使环境受害方除了拥有来自船舶所有人的第一重保障外,还拥有来自基金以及补充基金的第二重、第三重保障。船舶油污不能全部覆盖海洋污染损害的赔偿,应当在船舶油污损害赔偿基金逐步运作获得成熟经验后,全面设立海洋污染损害赔偿基金。海洋污染损害赔偿基金的设立可以来源于国家财政拨款、排污费(包括超标排污费)、罚款、追偿款、受益者摊款以及基金运营收入。同时明确规定基金的适用范围、赔偿限额、免赔情况、账户管理等内容。如果海洋污染损害赔偿基金能够在制度层面和普遍实践中得到认可,那么将能使不同污染源造成海洋污染损害的受害人均能得到科学、合理、充分的赔偿,不仅实现海洋环境侵权救济的社会化,而且实现社会的和谐发展。[18]

(四)扩大司法国际影响

司法的基本职能是以裁判方式解决各类纠纷案件,公正评价各方行为及责任。司法公信力标志着社会公众对法院的信任度和对裁判的接受度,关系到司法权威和法律实施,也关系到经济发展和社会稳定。海事司法涉外性强,在建设“海洋强国”和 “一带一路”中牵涉多个国家和地区经济广泛参与的国际大环境下,海事司法的国际化色彩将更加浓厚。尤其在跨界海洋环境保护方面,在提高自身涉外司法水平,不排斥对国际公约和外国法律的借鉴与参考的同时,更应从国际法律制度层面入手,将个别的、行之有效的司法实践上升为国际合作法律制度和实践。

海洋环境的影响是无国界的,海洋污染问题的防治仅仅依靠某些国家、几个区域是远远不够的,需要国际社会的共同努力。与其他领域的国际合作一样,海洋环境保护的国际合作形式和内容也是多种多样的,其主要可以通过国际海洋环境保护立法来实现。自1954年《防止海洋石油污染国际公约》在伦敦签署以来,国际社会在海洋污染防治领域的立法合作得到了稳步加强。1982年《联合国海洋法公约》中对海洋污染的防治做了相应的规定,建立起了全球海洋环境保护的法律体系框架,为各国海洋环境方面的立法提供了法律指南和依据,并体现了国际海洋环境保护的质的变化,即从单一的事后处理到综合的预防防治,从双边、多边的区域合作到全球性的整体合作,表明国际社会对海洋环境已经有了更为全面和深刻的认识,保护海洋环境已经受到了国际社会的空前重视。

在《联合国海洋法公约》的框架下,区域性海洋环境保护法也有很大的发展。红海和亚丁湾、加勒比地区、东非、南太平洋等地区都制定了自己的区域利用和保护协定。这些协定都参照《联合国海洋法公约》中有关海洋保护的条款制定,遵循公约相关原则。自20世纪90年代起,我国也与周边国家开展国际性、区域性的海洋环境保护合作,1994年加入了1981年通过的保护和开发东亚区域海洋与海岸带行动计划, 以防治海洋环境的污染为目标,通过人类活动对海洋环境的影响进行评估,从而制定策略控制沿海污染,达到保护红树林、海草以及珊湖礁以及对废弃物进行管理的目的。2012年1月,我国海洋局发布《南海及周边国际合作框架计划(2011-2015)》,该框架计划公开、详细地阐述了我国与南海周边国家在海洋合作方面的规划,树立以和平、合作方式促进共同发展的国际形象,既要积极负责任地履行相关义务,又要努力建设好合作平台和机构,以便与国际和区域组织合作的事宜能够更好的进行。在政府间框架性的合作沟通下,海事司法应力争用司法的共同理念凝聚“一带一路”的法治共识。在海洋污染诉讼便利化、涉外仲裁与司法的衔接上,都应当努力克服跨界、涉外因素带来的障碍,在保证公平公正的基础上提供便利,提高诉讼效率。在污染事实认定和法律适用上,应充分考虑、遵循国际通行规则,依法平等保护中、外当事人的合法权益。通过公正高效的裁判,不断提升司法公信力,扩大国际影响力,树立我国法院在国际社会的司法权威。

五、结语

我国近代史自“鸦片战争”在海上被迫打开国门而开始,当时的领导人士对海洋的认识停留在能够抵御外敌侵略即可的层面,“反对列强侵略,收回中国海权,建设强大海军,巩固海防”。新中国成立后,以搁置争议、共同开发为原则,鼓励开发海洋、利用海洋,海洋事业蒸蒸日上,同时建设一支强大的海军,更好地为我国主权的完整和经济的发展保驾护航,改革开放以来我国海洋事业的成长和进步,为我国现代海洋观——“海洋强国”建设的提出奠定了基础。我国有着绵长的海岸线和辽阔的海洋领土,蕴藏着丰富的资源,这是我国繁荣发展的财富宝库,但是财富取之于海上,危险亦来自于海上,当今全球海洋领土争端不断、海洋资源纷争频繁,我国位于亚太经济圈的重要位置,发展必定会面临着来自各方的阻力,这就决定了我国必须充分发挥海洋优势,强化海上力量,走海洋强国之路。实施“海洋强国”是中国可持续发展的必然选择。我国海洋产业以极大的速度发展,但是我们必须看到,与发达国家相比落后许多,在产业结构上存在着有待调整和改进的地方,与周边国家、地区相比突兀许多,在和平发展上也存在着需要沟通和合作的方面。

海洋环境保护对我国保障“海洋强国”和建设“一带一路”具有重要意义:一个真正的海洋强国,不仅要有发达的海洋经济、先进的创新科技和强大的海上力量,还要有健康美丽的海洋生态环境。保护海洋环境有利于促进我国经济的增长。海洋产业是海洋经济的重要组成部分,而海洋经济又是我国经济的重要组成部分。海洋环境出现问题,首先受到影响的就是海洋产业,继而阻碍海洋经济的发展,最终将减缓我国国民经济的整体发展速度,成为我国经济增长目标实现的“绊脚石”。保护海洋环境可以减少用于治理污染和灾害的投入,我国每年用于治理这些污染和灾害的费用也越来越多,这对正处于快速发展阶段的我国经济来说,是笔不小的支出,如果将这部分资金用于支持我国的海洋产业或其他国家事业,想必会给我国带来更大的经济或社会效益。其次,保护海洋环境有利于保证人的生存和发展。对于人类,尤其是生活在沿海地区的人类而言,海洋渔业是大部分人的主要生活来源,而捕捞上来的海产品则是他们的主要食物来源,我国是人口大国,沿海地区人口密度大,海洋生态环境一旦出现污染等问题,将破坏原有的海洋生态循环结构,给沿海地区的居民带来生存和发展上的巨大威胁。再次,保护海洋环境有利于保障我国的国家安全。海洋是我们的蓝色国土,为我国的发展提供了大量的资源,是人们最后的生存空间,海洋环境是否良好,海洋生态是否安全是我国国家安全的重要内容。环境恶化的后果会使一个国家更富有进攻性,可能希望通过将其生态圈扩展到国外,淡化和隐瞒其环境污染以及获得新的资源来弥补其国内的 “生态赤字”,环境破坏可能导致越来越多源于资源的战争。

防治海洋污染的司法应对既要考虑法律的具体规定, 考虑具体司法制度的设立,也不能忽视社会环境在其中所起的重要作用。目前,我国《海洋环境保护法》本身就是可操作的实施性规范,根据海洋环境监督管理的任务和目的而建立,是上升为法律规范的海洋环境监督管理的行政、经济、技术措施和手段。但社会中个体的素质决定了我们社会发展的水平,防治海洋污染领域也不例外,个体的海洋环境保护意识和行为对于海洋污染的防治至关重要。

对海洋环境破坏无节制,在有关海洋污纠纷中消极对待、人为设置门槛等,在“海洋强国”和“一带一路”实施背景下,如何完善我国的海洋环境保护机制,加强我国的海洋环境保护工作,是摆在我们面前的亟待解决的课题。完善的海洋环境保护法律体系是我国得以“海洋强国”实施的基础条件,只有拥有了健全的法律体系,才能为海洋环境保护、海洋权益维护、海洋资源可持续利用等目标的实现提供支撑和保障。海事司法应对海洋环境保护,应从细致研究已经有所涉及海洋环境领域的现行法律法规、行政管理方式入手,从法理层面解决长期困扰海洋污染纠纷的司法难点。根据我国的国家政策和发展实际,国际海洋环境保护相关法律的发展状况以及海洋环境面临的新形势、新问题,灵活实践,避免相关立法滞后性的问题,使之具有前沿性和可操作性。对于我国海洋环境法律体系尚未涉及的部分,如海洋污染损害赔偿基金、海岸带的保护与管理、海洋环境质量标准体系,提出建设性构想,补充、填补领域的空白,扩大我国海洋环境有关法律的适用范围,使我国的海洋环境保护法律体系全面、完整,最终达到恢复海洋环境的优美和海洋生态系统的平衡的效果。我国的海洋环境保护工作任重而道远,只有实现了海洋环境的可持续发展,海洋经济增长、海洋权益维护和海洋地位提高的目标才有实现的可能,才能在新时期和平发展的大战略下实现我国由“海洋大国”向“海洋强国”质的飞跃。

 

作者:上海海事法院 谢晨 辛海 张姗姗 单丹

 

[1]【英】J.R·希尔著,王恒涛等译:《英国海军》,北京:海洋出版社1987年版,第1页。

[2] 1992年6月14日在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的重要文件,共20章,78个方案领域,大体可分为可持续发展战略、社会可持续发展战略、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护四个部分。

[3] http://www.coi.gov.cn/gongbao/,最后访问日期2016年8月7日。

[4]《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗--在中国共产党第十八次全国人民代表大会上的报告》,人民出版社2012年版,第39-40页。

[5]李向阳:《论海上丝绸之路的多元化合作机制》,载于《世界经济与政治》,2013(11)。

[6] http://finance.sina.com.cn/c/t/20150325/143293.shtml,最后访问日期2016年8月7日。

[7]马英杰:《论中国海洋环境保护法律体系的不足与完善对策》,载于《海洋科学》,2007 年第12期。

[8]曲涛:《清污行动中预防措施费用与救助作业费用的认定与划分》,载于《中国海商法研究》,2013年第3期。

[9]见《1989年国际救助公约》第1条。

[10]见《1992年国际油污损害民事责任公约》第1条第7款。

[11]出自1992年国际油污赔偿基金(IOPC Fund)编写的《索赔手册》。

[12]见山东省烟台市中级人民法院,(2014)烟民辖终字第73号民事裁定。

[13] http://news.sohu.com/20151029/n424619116.shtml,最后访问2016年8月7日。

[14]社会组织提起公益诉讼的,应当审查:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的登记证书;(二)宗旨和主要业务范围为从事海洋环境保护公益活动的章程;(三)起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书以及法定代表人或者负责人签字并加盖公章的未因从事业务活动违反法律、法规受过行政、刑事处罚的声明。

[15]《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》规定,环境损害赔偿金构成该专项资金的来源之一,用于环境修复、环境公益诉讼活动等环境保护事务,设立专门账户由环境保护局进行日常管理,但该资金的使用则需要有人民法院相关法律文书的支持,由环境保护局监督审核。另,贵阳市财政局对贵阳市中级人民法院申请设立生态修复基金提出建议:对按规定收取的罚金、赔偿款按照非税收人的管理要求,分别从“罚没收入”和“其他收入”科目上缴市级金库纳入预算管理,作为市生态补偿专项资金收入渠道之一,根据环保两庭审理的破坏生态环境案件的实际,由人民法院提出对生态修复的意见,交由政府相关职能部门具体实施。

[16]见中国船舶油污损害赔偿基金网。

[17]2013年4月18日,秦皇岛水域发生不明船舶油污事故,河北两家单位因此事故受到油污损害,2016年3月8日和9日,河北两家单位就此事故申请赔偿监视监测费9600元、人员费24930元。另,2013年1月15日,天津临港水域出现大片不明油污,天津某家清污单位受天津海事局指派现场开展应急处置,2015年8月28日,天津某家清污单位因此应急处置工作所产生的费用申请赔偿约63万元。

[18]韩立新:《我国海洋污染损害赔偿基金的的设立与制度构架》,载于《社会科学辑刊》,2012年第5期。

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