调研成果
您当前位置:首页 >> 审判调研 >> 调研成果

海洋经济发展与海事司法保障——以完善海洋生态海事司法保护机制为切入

时间:2017年10月24日

21世纪是海洋的世纪,维护海洋权益、开发海洋资源、保护海洋环境正日益成为全球关注热点和竞争焦点。我国拥有漫长的海岸线和广阔的海域疆土,海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。近年来,我国海域污染事件时有发生,就上海及其周边而言,也具有港口密集、航道复杂、船舶进出繁忙、海域环境污染风险点较多的特点。上海经济社会的未来发展对海洋环境的依存度正日益提升,加快形成一套海洋生态司法保护的工作机制和案件审理机制,显得尤为迫切。

海事法院是审理海事、海商纠纷的专门法院,以海洋生态司法保护为切入,大力推进生态文明建设,既为海事审判提升服务经济社会发展的深度和广度提供了新机遇,同时也是海事审判面临的新课题。本文拟以上海为地域背景,以海事审判为立足基点,从海洋经济对上海发展的特殊意义以及目前上海辐射区域内海洋生态形势分析入手,梳理海洋生态保护的司法需求与现状,在此基础上提出完善海洋生态海事司法保护机制的思考和相关制度设计。

一、海洋经济对上海“创新驱动,转型发展”的特殊意义

发展海洋经济是拓展上海发展空间的战略需要,是促进上海转型发展的战略需要,也是建设国际航运中心的战略需要。具体来说,国际航运中心与自贸区建设需以海洋为重要依托,临港产业和海洋先进制造业需以海洋为孕育平台,滨海旅游和邮轮产业需以海洋环境优美为必要前提,海洋生物医药和渔业需以海洋体质健康为先决条件,城市运行和民生安全需以海洋生态基础为防护屏障。

但目前上海及其周边地区的海洋生态形势并不乐观。上海劣于第四类海水水质标准的海域面积占监测面积约61%,上海海域生态系统处于亚健康状态。导致上海海洋生态恶化、水质严重污染的风险仍然较多。沿海化工企业和储库,沿海沿江危险品码头,沿海冶金、钢铁企业,船舶建造、修理和废旧船舶拆解,海底油气管线和油气田开发都是潜在的风险源[1]。虽然,近年来上海地区海洋生态环境总体状况良好,未发生严重海洋生态安全事件和由此引发的社会稳定事件,但风险时刻存在,未雨绸缪,加强保护必要而迫切,司法保护自是其中的不可或缺的重要力量。

二、当前海洋生态环境的司法保护现状——以海事司法为考察对象

(一)法律依据方面:基本法律依据已然具备,但具体适用层面仍有诸多空白有待填补。

撇开刑法规范,单就民事(海事)法律规范以及海事审判中可供参照的行政法规、规章而言,主要有以下所列。

1、全国人大及其常委会制定的法律。包括:《民法通则》、《侵权责任法》、《海商法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《海上交通安全法》、《渔业法》、《民事诉讼法》、《海事诉讼特别程序法》等。

2、国务院及其部委制定的行政法规、规章。包括《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《危险化学品安全管理条例》、《船舶载运危险货物安全监督管理规定》、《水路运输危险货物规则》、《船舶油污损害民事责任保险实施办法》、《水污染防治法实施细则》等。

3、最高人民法院制定的司法解释。包括:《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》、《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》、《关于审理船舶碰撞纠纷案件若干问题的规定》、《关于审理船舶碰撞和触碰案件财产损害赔偿的规定》、《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》、《关于适用<中华人民共和国海事诉讼特别程序法>若干问题的解释》等。

4、上海地方性立法。包括:《上海市环境保护条例》、《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》、《上海市饮用水水源保护条例》、《上海市苏州河环境综合整治管理办法》、《上海市金山三岛海洋生态自然保护区管理办法》、《上海市危险废物污染防治办法》、《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》、《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》、《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》等。

5、国际公约及规则。包括:《1969年国际干预公海油污事件公约》、《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》、《1971 年国际油污损害赔偿基金公约》、《1972年防止倾倒废料及其他物质污染海洋公约》、《1982年联合国海洋法公约》、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》、《1992 年国际油污损害民事责任公约》、《1998年国际船舶安全营运和防止污染管理规则》、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》。

综上,目前法院审理涉海生态及环境案件所面临的法律适用现状概括来说就是:有大法可依,但缺少细则;有多法可依,但散见各处;有新法可依,但急待解释。公法领域规定较为具体,私法领域可供司法适用的相对较少,且比较原则。

(二)纠纷处理方面:案件数量总体较少,类型有限,难点较多,司法实践经验有待积累。

1、案件数量

据初步统计,2001-2010年十年间,全国十家海事法院受理的与海洋环境污染索赔有关的案件大约在200件左右。上海海事法院自1984年建院以来,总共也仅受理了20件,但从时间分布上看,其中16件是2008年以后的五年间受理,呈现逐步增长态势。如前述“密斯姆”轮碰撞事故所导致的5起系列索赔案件目前已由上海海事法院受理[2]

2、案件成因

案件成因主要集中在船舶碰撞事故、海上石油开采、油料和化学品运输、港口作业和沿海工程建设施、陆源污染物排放等引起的污染事件,其中以船舶碰撞事故、海上石油开采导致的燃油、原油泄漏居多,约占到80%左右。

3、索赔类型

索赔主张主要是四大类,(1)以养殖户(包括渔业协会、村委会为代表)为原告主张的海产品养殖损失和养殖设备损坏损失;(2)以海事部门(包括经海事部门指派的清污公司和个人)为原告主张的清污费用;(3)以海洋主管部门为原告主张的海域环境污染损害赔偿;(4)以渔政部门为原告主张的渔业资源损失赔偿。

总体来说,以养殖户为原告主张索赔的居多,全国范围内计算,占到九成以上的绝对多数,国家主管部门进行索赔的相对较少。此固然与一些索赔已先期通过行政途径得以解决,但也与先前由国家主管部门提出索赔的法律依据不够明确、不够健全有关。此外,有的海事法院也曾受理过就陆源污染水域提起的民事公益诉讼[3],但上海尚未有此实例。

4、处理结果

由于海洋污染索赔案件通常涉及事实查明、专业技术、法律适用方面的难点较多,如:当事人主体资格问题、归责原则问题、举证责任问题、赔偿项目范围问题、损失评估问题、责任限制问题、国际公约与国内法选择问题,法律规定较为原则,审理经验不多,实践中部分问题分歧意见较大,故在处理结果上以调解、撤诉方式结案的比例占到80~90%,判决率偏低。

调解、撤诉案件中,无论是养殖户还是国家主管部门作为原告,在最终的赔偿金额上往往作出较大让步。此间自然存在诉请本就虚高的问题,也有举证难度、诉讼成本、执行风险等因素考虑,但也一定程度上反映出保护力度有待加强的问题。

(三)审判机制方面:尚处起步探索阶段,符合海洋生态环境案件特点规律的专业化审理机制有待建立。

从全国范围来看,据有关统计反映,目前已经成立了95个专门的环保法庭,但分布上主要并不在沿海地区,且受理案件数量屈指可数。就海事审判而言,最高人民法院早在2006年第一次全国海事审判工作会议上就将完善海域污染案件的管辖和审理机制纳入了关注视野,2009年在全国海事法院院长工作座谈会上又再次强调,要积极管辖海域及与海相通的陆源污染案件,发挥海事法院跨行政区域和专业优势,积极推动环境公益诉讼等要求。2012年在大连召开的全国海事审判工作会议上则进一步指出,加强海洋环境司法保护刻不容缓。然而,海洋环境污染损害赔偿在实践中仍有一些制度性、体制性障碍,表现为环境公益诉讼制度缺失、环境损害评估鉴定机制不畅、对重大污染事故引发的大规模群体性索赔基本无章可循等。

近年来,各地海事审判在此方面已经开展了诸多有益实践,山东、广东、海南三省高级人民法院已制定文件概括指定省内陆源污染海域及通海水域纠纷、海洋开发利用纠纷等由海事法院管辖。但无论是上述三地还是其他海事法院,在审判机构上均尚未设立专门的审判庭。对涉及海域污染索赔纠纷,案由尚不统一,审判人员尚不固定,各个审判庭均可能审及海域污染案件,同一事故引起的纠纷也可能因为索赔主体不同、请求不同而分属不同审判庭审理甚至分属不同海事法院管辖。因此,总的来说,海洋生态海事司法的审理机制尚处探索阶段,诸多难点尚待破解,专业化水平也亟待提高。

三、海洋生态环境保护对海事司法的需求分析

(一)公正解决因海洋生态环境受损引起的民事赔偿纠纷

解决纠纷是司法的基本职能。随着“大力推进生态文明建设”任务的提出,社会和公众对生态环境污染事件的关注度迅速提高,无论是利益直接受损的自然人、法人还是代表公共利益的国家机关、社会组织,都会因生态环境污染事件而提起民事赔偿案件。在海事审判中,集中表现为船舶碰撞损害赔偿、海上油污损害赔偿、海上作业污染损害赔偿、海上养殖损害赔偿等纠纷。公正审理此类案件,让受损害的利益得到及时、充分的救济,让加害方在经济上付出必要的代价,是海洋生态环境对海事司法保护的最直接需求。

(二)依法支持预防和治理海洋生态危害事件的相关活动

海洋生态环境遭受破坏往往源于高危行业和突发事件。为应对此类事件的发生,作为承担海洋、环境、海上安全管理职能的国家行政机关会采取一些行政许可、强制、应急管理措施,以预防、控制和治理海洋生态危害。举例来说,当船舶碰撞发生燃油泄漏后,海事部门可能会作出扣押肇事船舶或疑似肇事船舶的决定,紧急征用附近适合的船舶或物资展开救援、清污、防污作业,对航道进行临时管制等等。这些活动往往具有启动紧急、程序简化、依据模糊、裁量度大的特点,若涉及司法审查,必当与对一般行政行为的审查有所区别。对因此支出的费用向责任方索赔时,其合理性也自不能用一般商业行为的衡量标准加以判断。这是对海洋生态环境应急管理有效性、合法性和合理性加以妥善平衡的特殊需求。

(三)有力惩治危及海洋生态安全和造成生态危害的违法行为

司法除了对危及海洋生态安全的行为、造成海洋生态危害的行为以及重大污染事故中的渎职、失职行为要加大刑事打击力度外,依法支持对违法行为的行政处罚,依法加重对违法主体的赔偿责任,提高环境违法成本,使环境违法行为得不偿失,也是体现惩治功能的重要方面。通过有力惩治海洋生态环境违法行为,促进相关行业及主体自觉提高海洋生态环境保护的责任意识,减少因主观故意或重大过失所致的海洋生态环境事件发生率,是对司法提出的保障需求。

(四)积极提供妥善处置海洋生态环境突发事件的法律意见

党的十八大提出,“法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。作为总体要求,自然也应贯穿和体现于海洋生态文明建设的全部。尤其在涉海突发公共事件处置中,彰显法治精神、善用法治思维、借助法治手段是提升处置效果的重要凭借。一般来说,突发事件发生后,首先介入的党委、政府,但无论从控制损害事态扩大、稳定受损群众情绪、采取应急强制措施、分析各方法律责任、协商赔偿解决方案等哪个角度出发,党委、政府作出科学决策往往需要进行全面的风险评估和效果预测,其中也包括法律上风险和效果。在此方面,司法具有相对优势,实践中相关部门对司法也确有提供法律意见的服务需求[4]

(五)加快昭示符合海洋生态环境保护特点的司法指引规则

司法裁判不仅在于解决个案纷争,更重要的还在于通过裁判确立行为规则和诉讼规则,引导社会主体正确行使权利、有效维护权利。当前,许多海域污染事件发生后,受损的直接利益方(如渔民、养殖户、港口、旅游业经营者)往往没有意识或没有能力第一时间收集证据,海事、海洋、渔政、政府环保部门基于各自职权,固定证据的角度、形式各不相同,难免存在疏漏,再加之哪些损失可以主张赔偿、哪些主体有权提起诉讼、以何种方式进行诉讼等,社会公众还并不十分了解。对此,亟待通过一批案件的成功审理,形成若干可供参照的示范标杆,让海洋生态维权能够按图索骥、有章可循,提高维权的便捷性和成功率。此乃对司法保护功能的延伸需求。

(六)逐步推进涉海涉水生态环境保护法律体系的细化完善

司法既是法律有效实施的重量保障,也是推动立法完善的重要力量。当前,我国涉海涉水生态环境保护的法律还不尽完善,行政方面存在多部门职能交叉或边界不明、执法裁量空间较大等问题,涉及民事赔偿方面的法律(无论实体还是程序),操作性也还有待提升,但相关案件却已经并可能越来越多地进入司法领域。健全完善海洋生态环境立法非可一蹴而就。发挥司法的创造力来弥补立法上的暂时滞后,并通过案件审理不断积累经验、创新规则、固化成果,为立法完善提供意见建议和实践依据,自然成为海洋生态环境对司法保护的深层需求。

四、强化海洋生态环境司法保护需以科学的理念为指引

(一)树立服务保障经济建设与服务保障生态建设并重的理念

强化海洋生态环境司法保护要牢牢把握党的十八大提出的“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的精神实质,切实提高生态司法保护的责任意识,深化对“服务保障经济建设是服务大局,服务保障生态建设也是服务大局”的重要认识,妥善处理反映在司法领域中的经济效益与生态效益的协调关系和平衡问题。

(二)树立加强海洋生态保护与立足发展阶段宽严适度的理念

加强海洋生态保护不是简单地提高赔偿标准。要依法明晰海洋生态损害行为的法律责任,以彰显司法评价的否定性;要善加分析责任人的主观恶性和过错程度,以保证裁决结果的公平性;要坚持以损害事实为民事赔偿的主要依据,以体现损失赔偿的恰当性。同时,还要充分考虑责任人和受害人的经济状况,综合地区差异等因素,不一味追求高额经济赔偿,不盲目比照国外制裁标准,使之符合现实且切实可行。

(三)树立注重涉海涉水私益保护与公益保护平衡协调的理念

要注意区别特定当事人的个别诉讼、特定群体但不特定多数人的代表诉讼同公益诉讼的利益指向差别,依法保障不同主体平等提起因海、水污染遭受损害而主张索赔的诉讼权利。要注意在加害人赔偿能力有限的情形下,私人权益与公共利益受偿顺序的平衡协调,不能为满足个体利益而牺牲公共利益,也不能将公共利益绝对凌驾于私权之上而“与民争利”。要注意坚持居中、据实、客观的裁判原则,秉持非歧视的司法态度,但同时更要站在维护国家生态主权的高度,不轻易放纵对我国海洋生态环境造成损害的“输入型”违法活动和侵权行为。

(四)树立重视有形财产权益和重视无形生态权益并重的理念

传统侵权理论衡量损害主要以有形财产为对象,即使涉及精神损害赔偿也是近年来方始确立。相比普通侵权损害而言,因海域污染而导致的海洋生态环境损害远要复杂得多。将生态环境恢复到受污染之前的状态所需要的投入可能远甚于一次污染所造成的直接损失和间接损失。因此,重视和加强对无形生态权益损失保护的意义绝不亚于对有形财产权益的保护。虽然无形生态权益损失的证明和计算可能会是司法实践中的难题,但承认无形生态权益的存在及可赔偿性却是司法者应当具备的必要认识。

(五)树立鼓励海洋生态司法维权与防止权利恣意滥用的理念

生态司法维权需要解决的事实、法律、程序问题复杂繁多,对专业知识、诉讼能力和维权成本的要求也相对较高,无论是有关机关、组织还是个人,不少情况下都望而却步。因此,当下,法院对于海洋生态维权案件,在方便诉讼、司法救助、立案审查、诉讼指导乃至实体裁决上,应持必要的鼓励态度,注意体现适度倾斜的保护政策,防止因无人能诉、无人愿诉,使污染责任人免受追究,甚至反为助长。但同时也应充分虑及司法资源的有限性和功能的局限性,对正当维权和权利滥用善加甄别,尤要防止借生态维权之名行舆论炒作之实、借权益受损之机开“漫天要价”之口的滥讼、误讼行为,引导民众依法、理性、科学维权。

五、完善海洋生态环境海事司法保护机制的若干思考

(一)探索建立民事、行政“二合一”审判架构

将特定领域或特殊种类的案件从传统刑事、民事、行政审判中抽离出来,形成符合自身审判规律、更好满足纠纷解决需要的“X合一”审理模式是一种有益的探索。在知识产权审判、少年审判中已有先例,在金融审判领域也属发展方向,值得海洋生态司法保护加以借鉴。现行体制下,可先尝试海洋生态环境案件民事、行政“二合一”模式。

从必要性来看,实行海洋生态环境案件民事、行政“二合一”审判符合海域污染事件的处置和纠纷解决规律。海域污染事件发生后,海事、海洋、环保等行政职能部门都会首先介入事故的处置和调查,其中诸多措施所产生的费用(如强制打捞、清污、抢险物资使用、船舶停航、港口码头停用等)都是日后民事赔偿案件的诉请构成,而诸多材料(如事故调查报告、事故责任认定书和处罚决定书、当事人陈述记录、测量监控数据、影像资料等)又都可能成为法院在后续民事赔偿案件审理中的重要证据。由于海事法院目前尚无管辖海事行政案件的明确权限,当事人若对上述相关行政行为不服而提起行政诉讼的,一般只能由行政机关所在地的普通法院受理。由此可能产生的问题是,当事人就同一事件提出的行政诉讼案件与民事赔偿案件由普通法院和海事法院分别受理,难免存在事实或责任认定上的判断冲突。此外,不同行政机关基于各自行政职能就同一事故作出的行政处理行为,当事人提起的行政诉讼也会由数个普通法院分别管辖,这些案件之间亦存在冲突的可能性。

从可行性来看,历史上海事法院曾管辖过海事行政案件,此后不再管辖并非不适合管辖,而是存在一些制度上的障碍。事实上,一些海事法院目前还保有行政庭的机构编制,只是未实际使用。2006年,最高人民法院发布的《关于海事审判工作发展的若干意见》中提出“要进一步研究海事行政案件的管辖问题,逐步理顺海事行政案件的管辖”,为海事法院恢复管辖行政案件提供了政策依据。此后,一些海事法院及其上诉审高院进行了试水性的尝试,迄今也并未出现负面震动。倘若对海事法院全面受理海事行政案件尚有顾虑的话,那么将之限定在与海洋生态环境相关的行政案件,以此作为突破口和先行区,既有利于满足海洋生态环境司法保护的需要,也有助于推进海事法院管辖制度之完善,当是一个“一举两得”的有益选项。

(二)健全完善海洋生态环境案件管辖制度

海洋生态环境污染有的直接发生于海上,有的来自陆源污染排放,还有的来自内陆水系污染汇入,由此给管辖上带来了一定的复杂性。污染行为实施地、污染结果发生地以及污染水系流经地都具有侵权法上的管辖权,难免出现因管辖不明、管辖争议,致使污染损害无法及时得到有效救济,或因不同法院分别受理、各自审理,导致事实认定和处理结果产生冲突。因故,健全完善海洋生态环境案件管辖制度重点需要解决两个问题。一是明确陆源污染海域案件的管辖归属,解决海事法院与普通法院的管辖划分问题。二是明确同一污染事件的相关案件实行集中管辖,解决水资源跨域流动造成管辖分散的问题。

从远景目标来看,由海事法院集中管辖海洋生态污染案件可以成为探索方向。首先,目前全国共有10家海事法院,管辖分布覆盖了整个沿海和长江重点流域。其次,海事法院相对于地方法院更容易“超然”于地方利益之外,案件审理中可以免受或少受不当干扰。第三,海洋污染案件一般具有重大社会影响,至少应由中级法院进行一审。海事法院的级别设置正符合此项要求。第四,根据最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》,海事法院有权受理因船舶排放、泄漏、倾倒油类或者其他有害物质,海上生产、作业或者拆船、修船作业造成海域污染的损害赔偿案件。但实践中陆源污染海域的危害也大量存在,海事法院在此方面具有一定的审理优势。

由于上海海事审判的管辖跨上海和江苏两地,情况相对更为复杂一些。因此,就上海当前而言,建议可以由上海高院概括指定:上海行政区域内的一审海域污染损害赔偿案件由上海海事法院管辖,不服一审判决、裁定而提起的上诉案件由上海高院民四庭负责审理。其中,“海域”包括海上、通海水域和内河可航水域;污染来源除最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》所列外,还包括陆源污染(即陆上直接或间接将物质、能量导入海洋,致使海洋遭受污染损害)。涉及上海法院与外省市法院均有管辖权的案件,应从有利于纠纷解决和有利于海洋生态保护的角度出发,加强同相关法院的沟通协调,畅通案件移送渠道。此外,还可注意抓住典型个案,建议最高法院明确,就同一事件或行为所引发的海域污染系列纠纷,不同法院(尤其是不同高院下辖法院)各有管辖权的,由海事法院集中管辖,涉及不同海事法院的,由最先受理案件的海事法院集中管辖。

(三)设立海洋生态环境案件的专门审判组织或机构

海洋生态环境案件无论是法律适用还是相关技术问题都比较复杂和专业,对法官的理论素养、审判经验及环保专业知识均有较高的要求。加大对相关专业人才的培养力度,注重招录环境保护法学专业人才,积极开展专题培训,努力培养一批精通环境案件审理的专家型、复合型法官虽一定程度上可满足海洋生态环境案件的审理需要,但毕竟此类案件在人民法院受理案件总量中比重有限,所有法官都具备审理海洋生态环境案件的能力自无必要。建立专门性审判组织,配备专人,实行专业化审判,最为经济和有效。这也是国际上许多国家的通行做法,如瑞典在1969年出台第一部环境法之后,随即成立了环境法庭;美国佛蒙特州有专门的环保法院、澳大利亚新南威尔士州设有土地和环境法院等。

设立专门法院涉及司法体制改革,需通过顶层设计方能实现;设立专门审判庭却并不存在体制机制上的障碍。《人民法院组织法》明确人民法院“根据需要可以设其他审判庭”。2010年7月,最高人民法院下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》更是明确规定,在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭,实行环境保护案件专业化审判,提高环境保护司法水平。

虽然有观点认为,从目前各地已经设立的环保法庭运作情况看,大多处于收案不足的尴尬境地,由是对设立专门法庭的必要性提出质疑。笔者认为,之所以出现收案不足,重要原因之一是人为缩限了环保案件的范围。以海洋生态环境案件为例,若仅限于传统的海域污染案件确实数量有限,但若前述海洋环境行政案件和陆源污染海域案件也纳入其中的话,就会大不相同了。现下,若从积极稳妥的角度出发,在设立专门审判庭条件尚不够成熟的情况下,不妨可先从设立专业合议庭着手,以利积累并传承实践经验。

(四)完善海洋生态损害赔偿案件的审理机制

1、完善立案、审判、执行的协调机制。海洋生态环境案件不仅是类型较新的案件,司法实践经验有待积累,同时也是程序性较强、利益主体众多、事实证据繁杂、法律适用疑难、涉案标的较大、社会关注广泛的案件。是否属于受诉法院管辖、是否符合立案条件、立案后的审理会遇到哪些主要问题或障碍、裁判方式的选择以及裁判结果的可执行性等,都需要在法院内部建立一定的协调会商机制,通过后道程序前期介入,形成合力,科学预判,审慎应对,掌握主动。

2、完善群体性案件和集团诉讼审理模式。要把握好群体性案件和集团诉讼的立案关口,强化分类筛查,重点指导好当事人推选诉讼代表人。要充分发挥代理律师和诉讼代表人的作用,既切实保护当事人的合法权益,又要通过他们向全体当事人做好释明工作和矛盾化解工作。要根据群体性案件和集团诉讼的特点,重点研究符合此类案件纠纷解决规律的调解方式和技巧,区别不同情况、不同对象加以灵活运用。要完善群体性案件和集团诉讼的庭审预案,包括庭前准备、安保措施、旁听方式、庭审秩序、新闻报道等方面均应有所考虑、有所安排。

3、加强海洋环境公益诉讼的实践探索。新《民诉法》第55条的规定标志着公益诉讼制度在我国立法层面上的首次确立。其中公益诉讼原告主体资格为“法律规定的机关和有关组织”。现行实体法规定的机关,目前仅见于《海洋环境保护法》,因此此类案件可能陆续进入法院。然而,新《民诉法》55条的原则规定只是为法院受理此类案件提供了依据,不足以解决诸多其他的程序问题和实体问题。关于原告主体的具体化问题、损害赔偿项目及范围问题、证据及财产保全问题、生效裁判对不特定主体的既判力问题、裁判的执行问题等,都需要在实践中摸索解决。

4、健全专业鉴定评估和专家顾问制度。海洋环境污染案在确定损害结果以及因果关系等问题上带有很强的专业性,一般都要借助科学手段进行评估鉴定得出结论。但目前我国海洋污染鉴定机构绝大多数隶属于前述“法律规定的机关”,导致被告对鉴定评估报告的客观性存有质疑。为改变这一“既当运动员,又做裁判员”的尴尬局面,建议能够由政府推动设立独立的第三方鉴定机构,并制定、公开相关的鉴定评估规则和标准,以确保结论的科学性和权威性。就现下法院司法实践而言,可通过选任具有专业知识或业务背景的人民陪审员组成合议庭的方式,将专业知识带入案件审理和裁判决策过程,提高法官对鉴定评估报告的解读能力,增强法官对相关事实的确信依据。必要时,还可聘请相关领域的专家、技术人员组成专家委员会,帮助解决审判工作中遇到的专业性、技术性难题,从而减轻对鉴定报告的依赖程度。

5、拓展诉与非诉相衔接的多元解决路径。海洋环境生态案件涉及利益面广、法律规定原则、证据及事实认定专业且复杂,而司法本身具有被动性,司法资源、功能也相对有限,完全通过司法途径解决此类纠纷恐非最优选择。一方面审理海洋环境生态案件的工作量远甚于一般案件,法院虽可专门抽调力量甚至举全员之力,但势必影响审判资源在其他案件上的合理分配。另一方面,司法讲究程序,与非诉纠纷解决途径相比,在效率上未必具有优势。再者,重大海洋环境生态事件往往涉及社会公共安全或伴随社会稳定风险因素,应对此类状况,法院所能动员和协调的力量同党委、政府相比,差之甚多。为此,建议可设置一定的行政处置前置程序或人民调解前置程序[5]。当然,法院的优势在于熟悉法律规定,在行政处置和人民调解过程中可以协助提供相关司法意见,并对调处成功的案件依法作出司法确认。即使调处不成进入诉讼,法院对案件的相关情况也已有了相当了解,对公正高效作出裁判亦大为有益。

(五)加强对海洋生态司法保护中的实践问题研究

1、加强法律适用关系问题的研究。正如此前所汇总的情况,与海洋污染有关的国际公约较多,我国是有些国际公约的成员国,而另有一些我国尚未参加,案件审理中哪些需要优先适用,哪些可以参照适用,哪些不能适用都需有所区分。其间可能至少涉及以下问题:(1)我国已经加入的国际公约是直接适用还是需要转化为国内法方可适用;(2)如何区分国际公约的公法性质抑或私法性质、公法性质的国际公约在具体民事索赔案件中是否必须或可以适用;(3)境外船舶对我国海域造成污染,而其船籍国和我国若非同属某一公约成员国,该公约能否适用;(4)不同的国际公约对适用的船舶、污染物种类、权利享受主体、责任限制标准都有各自的规定,如何结合具体案情准确选择;(5)我国现行国内法对国际运输船舶、国内沿海运输船舶、不满300总吨的船舶、内河船舶的责任限额采取的是区分制,当一次事故中同时存在上述不同种类船舶时,在法律适用及最终结果上如何体现公平性。以上这些都需要详加研究。

2、加强举证责任分配问题的研究。虽然我国《侵权责任法》、《海洋环境保护法》和相关国际公约都规定了海洋环境污染损害实行无过错归责原则,即受害方无须证明加害方存在过错以及过错与损害结果的因果关系,但这并不意味“谁主张,谁举证”的举证责任分配基本规则不适用于海洋生态环境污染索赔案件。受害方对存在损害事实以及遭受损失的具体数额仍负有举证责任。事实上,这部分证明事项在海洋生态环境污染索赔案件中难度颇大,特别是涉及技术性较强的问题时,普通当事人既无必要的能力,亦难以承担较高的举证成本。因此,法官应当结合案情,根据现有证据的优势程度,灵活采取举证责任来回转移的方法,以平衡各方的诉讼优势。此外,在穷尽可能的举证渠道后仍难以完全接近客观真实时,法官还需要善于从常识角度出发去判断损失存在与否、善于运用“举重以明轻、举轻以明重”的类比法去衡量损失的大小,综合考量各种因素和价值取向,敢于并善于依法、公平地进行自由裁量。

3、加强不同类别债权性质的研究。海上事故(以船舶碰撞、搁浅居多)是发生海洋生态环境污染的主要原因。为促进航运业发展,国际公约和各国海商法上对船舶所有人都有特殊保护,即海事赔偿责任限制。因此,准确区分和识别债权性质就成为处理海洋生态环境损害索赔案件中的一个重点问题。哪些债权属于非限制性债权,应当按照侵权法上“损失填平”的一般原则进行足额赔偿,哪些债权属于限制性债权,可以按照海商法上的特别规定享受限额赔偿,事关两种“法益”的平衡保护。当前司法实践中,非限制性债权比较多地表现为救助费用、清障(清污)费用,但需要注意的是:这些费用在特定场合下的性质转化问题[6];同一行为既有船舶救助效用又兼有预防海域污目的时的性质认定问题[7];行政主管机关针对特定事故所支出的费用与日常一般性预防、监测费用的界定问题,等等。

4、加强债务清偿顺序问题的研究。一次海上事故引起的索赔可能来自多个法律关系、涉及多种法律制度。仅海洋生态环境污染索赔中就包括了清污等预防措施的费用及损失、有形财产损害、因有形财产损害所引起的收入损失、因环境污染造成的收入损失、自然资源损害五大类[8]。与此同时,私权方面还可能涉及因海上事故所产生的船载货物损失、人身伤亡、港口码头设施损坏;公权方面还可能涉及行政处罚费用、船舶扣押、拍卖费用等。当这些不同性质的债权并存时,将之分门别类地归入共益费用、船舶优先权、一般性债权(一般性债权中又可分为人身性和非人身性债权)的范畴并按序清偿,是此类案件审理中需要着重研究的难点问题。进入执行程序后,当被执行人财产不足以清偿全部债务时,民事赔偿与行政罚没之间也必存在执行顺位问题。

5、加强责任承担形式问题的研究。我国法律规定的承担民事责任的形式有数十种,能够适用于侵权行为的也有八种之多。基于海洋生态环境污染情状的复杂性,单纯以赔偿损失作为责任承担形式,在保护的针对性和充分度上难免尚显不足。赔偿损失主要是事后的、经济上的、恢复性的责任,但事前和事中、预防和控制方面的责任也不容忽视,且更多地需要以停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状等行为上的方式加以承担。相应地,在法律程序上,可以积极运用中间判决,也可以探索尝试将海事强制令、先予执行等现有制度的适用范围在海洋生态环境案件中作适当突破。此外,对于一些受技术条件限制导致损失难以精确认定、因法律规定或加害人履行能力有限导致损失难以足额填补的案件,增判“赔礼道歉”的责任承担形式,也不失为一种取得社会和受害方谅解的补偿方式。

(六)深化拓展司法对海洋生态建设的促进和保护功能

1、建立与涉海主管部门、环保部门及有关组织的沟通协调渠道。海洋生态建设与保护是一项系统工程,司法只是其中一个组成部分,无论是研拟司法保护政策还是解决具体纠纷案件,不可避免地涉及同相关部门和组织的协调问题。实践证明,畅通的协调、协作机制对查明案件事实、提高审判效率、妥善化解矛盾具有积极促进作用。具体到海洋生态领域,海事司法与海洋局、海事局、渔政监督管理局、环保局等部门都有可以协作的对应事项。要加紧主动联络,建立机制,定期相互发送重要工作动态、就各自处理的海域污染事故或案件互通情况、对共同关注的业务问题进行座谈研讨、互派人员进行培训授课,以形成必要的观点共识,增强海洋生态环境保护的同向合力。

2、建立重大海事事故、污染事故的提前介入和纠纷诉前联动化解机制。司法的被动性决定了一般情况下法院必须遵循“不告不理”的克制原则,但这并不妨碍司法承担必要的社会责任。以往经验显示,在发生重大海事事故后,提前参与纠纷化解,能够有效防止矛盾激化,借势、借力地将可能进入司法程序的潜在风险消弭于诉前、案外。为此,海事司法机关应提高对辖区内重大海事事故和海域污染事件的敏感性,一旦发生,及时反应,主动向有关部门了解情况、提供服务,并为将来可能形成的诉讼案件积极做好应对准备。

3、积极发挥司法建议作用。要针对案件审理中发现的生态环境保护方面存在的疏漏、缺失和潜在风险,从法律层面上进行深入研究、分析,提出依据充分、措施具体、切实可行的意见建议,为党委、政府科学决策、相关主管部门强化管理提供参考。比如,上海海事法院曾针对紧急清污指令缺乏规范、沿海地区海水养殖资源数据缺失、污染事故发生后行政主管部门处置时未注意固定损失证据等问题分别向上海海事局、南通市海洋与渔业局、连云港市海洋与渔业局提出司法建议,均取得良好效果,特别是上海海事局专门就此制定了《上海海事局船舶污染清除作业管理规定》。

4、加大司法宣传力度,确立司法导向,推动全社会海洋生态保护意识的提高。选取典型案件、社会关注的案件,通过庭审直播、公开宣判、专题报道、新闻发布等途径进行广泛宣传。要主动深入到临港地区、用海行业开展走访调研,重点针对海洋生态环境污染的高危领域和群体(如化工生产、船舶拆解、油料及危险品运输等),宣讲海洋生态保护的法律和政策,增强相关主体依法、安全用海意识,助力形成全社会共同关注海洋生态文明建设的良好氛围。

5、强化立法建议,推动立法完善。虽然目前在海洋生态环境保护方面,从国家立法到地方立法,无论是实体规范还是程序规范都已基本具备,但总体上过于原则,在司法实践的一些具体问题上还经常遇到空白点。这就需要司法在发现问题的同时,积极研究探索,不断总结经验,以实践创新推动理论创新并转化为立法或司法解释上的制度创新。

 

作者:上海海事法院 金晓峰

 


[1] 最近的2012年,就发生了两起具有较大影响的海洋污染突发事故:一是2012年6月25日,荷属安的列斯籍“密斯姆”轮燃料油泄漏事件,二是2012年8月13日,平湖海底油气管道破裂事件。此前的2000年10月15日,平湖天然气海底输油登陆点附近也曾发生过断裂事故,造成300立方米原油泄漏,直接经济损失达925万元。

[2] 五起案件具体是:上海海事局提起的清污费用索赔案、东海区渔政局提起的渔业资源损失索赔案、浦东新区环境保护和市容卫生管理局提起的环境生态恢复索赔案以及上海海浪旅游服务有限公司、上海碧海金沙投资发展有限公司提起的旅游收入损失索赔案。

[3] 广州市检察机关于2008年、2009年分别就海珠区某制衣企业违法排放污水影响水源质量的行为和番禺区某皮革厂偷排废水造成海域污染的行为,以原告身份向广州海事法院提起环境污染公益诉讼获胜诉判决。

[4] 如在韩籍“格洛里亚”号轮苯酚泄漏事件、荷属安的列斯籍“密斯姆”轮燃油泄漏事件、启东吕四港“11.21”特大海事事故中,都曾有海事部门、政府专项工作小组就索赔项目、债权性质、扣押船舶及其法律依据等问题向海事法院征询意见。

[5] 最高人民法院2002年下发的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中规定:“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件。其虚假陈述行为,须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处置决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼案件依据的,人民法院方予依法受理”。可见,对特殊类型的案件设置必要的前置程序早有先例,可兹借鉴。

[6] 此问题涉及对《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第二十条和《最高人民法院关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》第十七条的理解与适用。

[7] 此问题涉及对《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第十一条的理解与适用。

[8] 详见1992年国际油污基金组织的《索赔手册》所列。

地址:浦东新区迎春路567号 电话:68567567 邮编:200135 沪ICP备11042462号

Copyright@2008-2009 上海海事法院 Corporation

沪公网安备 31011502002454号